Co je a co není argument proti zásadním změnám systému
Debata o (ne)reformě důchodového systému v České republice trvá již řadu let. Nejméně od léta 1997 je to debata spíše platonická, neboť je jasné, že politické strany nemají na skutečnou reformu odvahu. Široká veřejnost sice dnešnímu systému příliš nevěří, ale z reformy má obavy a ani od státní administrativy pro ni nelze očekávat velký zápal. Bohužel, ani platoničnost debaty nebrání jejím účastníkům ve vášnivých sporech, a diskuse tak vede spíše než k hledání východiska k polarizaci názorů a k „zabetonovávání výchozích pozic. Je paradoxní, že ve stejné době, kdy debaty o důchodové reformě získaly výhradně akademický význam, dostal se skutečně důchodový systém do hlubokého schodku, který v loňském roce dosáhl více než jednoho procenta HDP. Důvodem je obrovský rozmach předčasných důchodů, které vymazaly dopad mírného zvyšování věku pro odchod do důchodu. Ani takový vývoj však, zdá se, vládu nevyprovokoval k diskusi o skutečné reformě důchodového systému. Stále opakuje, že pracuje na reformě, skutečnost se však smrskla na dvě aktivity: vytvoření nové právnické osoby – Sociální pojišťovny – a na prosazování ideje zaměstnaneckých penzijních fondů. Ani jedna z těchto aktivit však nijak podstatně nezmění český systém, což i vláda připouští. Ministerstvo práce a sociálních věcí dokonce přestalo mluvit o odhadech vývoje důchodového systému v příštích letech, které až do roku 1998 jasně ukazovaly, že schodky v rozsahu desítek miliard korun jsou nevyhnutelné, nedojde–li k reformě v nejbližší době. Nyní je hlavním argumentem ministerstva očekávaný růst HDP, který prý všechny problémy vyřeší. Je zajímavé, že nikoho v této instituci nenapadlo, jak je možné, že problémy s důchody mají i země jako Německo, kde je HDP nejméně dvakrát vyšší než v České republice… Falešné mýty. Nelze se proto divit, že zastánci dnešního důchodového systému s nadšením přivítali příspěvek Petera Orszaga a Josepha Stiglitze na konferenci Světové banky v září roku 1999 pod názvem „Znovuzhodnocení penzijní reformy: Deset mýtů o systému sociálního zabezpečení . Ministerstvo práce a sociálních věcí dokonce nelitovalo času ani peněz daňových poplatníků a příspěvek dalo přeložit do češtiny a rozeslat novinářům i ekonomům. Tento diskusní příspěvek používá při všech debatách o důchodové reformě, jako by šlo o oficiální „modernější názor Světové banky. Pro ne zcela důkladného čtenáře příspěvek nabízel potvrzení názoru české vlády: všechny návrhy na reformu jsou jen nedopečené myšlenky unáhlených radikálů a nejlepší strategií je cesta opatrných a malých krůčků v rámci současného systému. Vždyť reforma je tak drahá, náročná a její přínosy jsou tak nejisté! I tak se dá příspěvek pánů Orszaga a Stiglitze interpretovat, ovšem pozornější čtenář si všimne, že autoři nijak nezpochybňují, že něco se s důchodovým systémem dělat musí. S jejich názorem se ovšem dá polemizovat i hlouběji, což také řada ekonomů ze Světové banky i odjinud udělala. První dojem, který pozorný čtenář získá, je, že oba autoři bojují se soupeřem, kterého si sami vymysleli. Na začátku příspěvku definují deset „mýtů , které podle nich provázejí debatu o reformě důchodového systému:
- individuální příspěvkově definované penzijní plány zvyšují národní
úspory
- výnosová míra je vyšší u individuálních účtů
- klesající výnosová míra průběžně financovaných systémů odráží základní problémy těchto systémů
- investice veřejných fondů do akcií nemají makroekonomické efekty
- trh práce funguje lépe při existenci příspěvkově definovaných penzijních plánů
- dávkově definované penzijní plány podněcují k dřívějšímu odchodu do důchodu
- konkurence mezi různými soukromými příspěvkově definovanými penzijními plány zajistí nízké administrativní náklady
- neefektivní vlády jsou důvodem pro zavedení individuálních penzijních plánů
- tlak na politiky hradit deficit důchodového systému ze státních prostředků je vyšší u veřejných dávkově definovaných penzijních plánů
- investování veřejně spravovaných fondů je vždy nehospodárné.
Takto ostře formulované „mýty není obtížné vyvracet jeden po druhém. Jejich striktní formulace již sama předjímá odpověď. Vezměme si například hned první mýtus. K vyvrácení tohoto argumentu nám může postačit naše vlastní zkušenost se systémem soukromých penzijních fondů, kde lidé sice naspořili více než dvě procenta HDP, ale ke zvýšení celkových úspor rozhodně nedošlo. Pro úplnost by ale bylo potřeba dodat, že stejně tak lze vyvrátit opačný „antimýtus : „Soukromé příspěvkově definované penzijní plány nezvyšují národní úspory . Lidé s nižšími příjmy normálně spoří méně, než kolik musí zaplatit na sociálním pojištění na individuální účet, a jejich úspory by se tak pravděpodobně zvýšily. Některé „mýty jsou spíše teoretickou kreací autorů. Například nikdo netvrdí, že přesun prostředků důchodových fondů by neměl dopad na celou ekonomiku a že by nijak neovlivnil blahobyt budoucích důchodců (čtvrtý „mýtus ). Právě naopak, tyto efekty jsou citelné a jsou také jedním z přínosů důchodové reformy. Stejně tak nelze v literatuře najít argument, že konkurence mezi penzijními plány nutně zajistí nízké administrativní náklady (sedmý „mýtus ). Řada prací se naopak zabývá způsoby, jak omezit zbytečně vysoké náklady penzijních fondů třeba v Chile. V některých mýtech se autoři nechali až příliš unést krásou teoretického argumentu a zapomněli na zkušenosti z praxe. Například je jistě pravda, že trh práce nemusí nezbytně fungovat lépe při existenci příspěvkově definovaných penzijních plánů (pátý „mýtus“), ale zkušenosti ze světa naznačují, že to tak většinou je. Obdobně je jasné, že dávkově definované penzijní plány nemusí nutně vést k dřívějším odchodům do důchodu, ale ve většině zemí se to tak prostě děje. Konečně: vlády nemusí vždy investovat špatně („mýtus číslo deset), ale většina vládních investic tak skončí. Nejsme v Americe. Jak Orzsag a Stiglitz opakovaně zdůrazňují, stárnutí populace zvyšuje implicitní veřejný dluh penzijního systému na neudržitelnou míru ve většině bohatých i rozvojových zemí. Autoři naznačují, že krytí tohoto dluhu je otázkou mezigenerační solidarity – to znamená vyšší odvody ze mzdy pro mladší generace. V tomto argumentu se však projevuje jeden z hlavních nedostatků jejich práce, koncentrace na příklady z USA a Velké Británie. Podle odhadů OECD bude podíl současných důchodových systémů na HDP v roce 2040 v USA sedm procent a ve Velké Británii pět procent. Situace ale bude radikálně odlišná v evropských státech se „zralým důchodovým systémem, ke kterým patří i Česká republika. Podíl důchodů na HDP dosáhne například v Německu osmnácti procent HDP, v Rakousku patnácti, ve Francii čtrnácti a v Itálii dokonce 21 procent HDP (odhad pro ČR se pohybuje mezi třinácti a čtrnácti procenty). Když uvážíme, že se v té době změní i poměr mezi plátci a příjemci systému, pak by samotné zvyšování odvodů ze mzdy nebylo únosné. Zatímco země s rychlejším růstem populace (například USA díky imigraci) či s radikálně omezeným veřejným důchodovým pilířem (Británie) si mohou dovolit postupovat metodou malých změn, státy s velkorysým veřejným důchodovým systémem a stárnoucí populací mají před sebou obtížný úkol. Pokud bude penzijní systém částečně fondový, pak je otázkou, zda budou úspory spravovány veřejně či soukromě. K tomu Orszag a Stiglitz poznamenávají, že „soukromě spravovaný druhý pilíř (tedy soukromé penzijní fondy) nemusí být vždy optimální a jako hlavní argument uvádějí vysoké administrativní náklady. Nicméně například v chilském systému, často kritizovaném pro vysoké administrativní náklady, odvádějí zaměstnanci deset procent hrubé mzdy na svůj důchodový účet, za zhruba půl procenta mzdy si (povinně) kupují životní a invalidní pojistku a zhruba další dvě procenta mzdy platí penzijním fondům za správu účtu. Tato dvě procenta na administrativní náklady se mohou zdát jako vysoký poplatek, ale pokud je srovnáme s objemem prostředků, které penzijní fondy pro své klienty – budoucí důchodce – spravují, jde vlastně o poplatek ve výši zhruba procenta ze spravovaných aktiv. Vzhledem k tomu, že průměrné zhodnocení aktiv je vyšší než jedenáct procent ročně (průměr za 20 let), nepředstavuje jednoprocentní srážka z tohoto výnosu žádný problém a většina lidí by ji ráda zaplatila. Kdyby se snad příklad z Chile nezdál být politicky korektní, pak dobrovolné penzijní fondy v Argentině inspirované chilským příkladem dosáhly za posledních šest let průměrné zhodnocení přes šestnáct procent. Vzhledem k tomu, že dnešní systém „nabízí výrazně záporné zhodnocení, nezdá se být korektní kritizovat soukromé fondy za nepřiměřené náklady. Neměli bychom ale zapomínat ani na politické souvislosti celého problému. Například německý ekonom Borsch–Supan tvrdí, že by k financování poloviny důchodů ze státem spravovaného fondu (obdoby naší budoucí Sociální pojišťovny) stát potřeboval fond o objemu jedné třetiny veškerého hrubého fixního kapitálu v Německu. Jinými slovy, stát by se stal dominantním vlastníkem prakticky všech německých firem. Není obtížné si představit, jakému pokušení využívat tyto prostředky ke svým krátkodobým cílům by byli politici vystaveni. Stieglitz reformu neodmítl. Orszag a Stiglitz v závěru své práce uvádějí, že budoucí schodky důchodových systémů představují vážnou hrozbu pro veřejné rozpočty v řadě zemí a že někde mohou ohrozit i celkovou ekonomickou stabilitu. Zároveň výslovně uvádějí, že studie a návrhy Světové banky na zavedení smíšených důchodových systémů poskytují zdroj inspirace. Proti čemu autoři protestují, je zjednodušená interpretace některých závěrů Světové banky. Jejich práce varuje, že zavedení individuálních účtů nemusí splnit všechny naděje do takové reformy vkládané a že do značné míry bude záviset na tom, jaké změny v ostatních oblastech (například na trhu práce, regulace kapitálového trhu) budou tuto reformu provázet. Tento závěr není nijak překvapivý vzhledem k naší zkušenosti, že polovičatě provedené reformy (například kuponová privatizace uskutečněná beze snahy vybudovat odpovídající instituce kapitálového trhu nebo marné pokusy zavést konkurenci do zdravotnictví, aniž by si pacienti připláceli) mohou kompromitovat i tu nejlepší strategii. Rozhodně platí, že každý model penzijního systému aplikovaný v jednotlivých zemích má své specifické problémy a politici musí vážit všechny strany tohoto velmi komplexního problému. V žádném případě ale nelze interpretovat práci Orszaga a Stiglitze jako definitivní odmítnutí reformy založené na soukromých penzijních fondech, spravujících individuální účty budoucích důchodců. Dilema důchodového systému si budeme muset vyřešit sami.
