Český bankovní sektor je vážně ohrožen chybami z minulosti
Česká republika se má stát členem Evropské unie 1. května 2004. Čeká na ni evropský dům, vybudovaný na zásadách pluralitní demokracie a respektu k základním právům. Nabízí možnost těžit z četných výhod společného trhu bez celních bariér, na druhé straně ovšem vyžaduje, aby všichni občané stejně jako instituce a korporace (fyzické i právnické osoby) ctili pravidla zakotvená v Úmluvě o Evropské unii a dalších právních předpisech, včetně pravidel hospodářské soutěže a veřejné podpory.
Rovné podmínky.
Veřejnou podporou se rozumí jakákoli dotace stejně jako administrativní či organizační opatření poskytnuté vládou určitému podniku za finančních podmínek, za jakých by soukromý investor v tržní ekonomice odmítl do stejného podniku investovat. Omezení veřejné podpory je v unii důležitou součástí zákonů na ochranu hospodářské soutěže. Česká republika se zavázala dodržovat zásady poskytování veřejné podpory podpisem Evropské úmluvy již v roce 1994. Platnost těchto pravidel v Česku se však datuje až od května 2000, kdy byl dohled nad poskytováním veřejné podpory svěřen Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚHOS).
Filozofií a účelem veřejné podpory je vytvořit a udržovat uvnitř Evropské unie rovné podmínky pro všechna hospodářská odvětví. Kromě mimořádných případů, které musí být řádně zdůvodněny a musí vyhovět specifickým, přesně definovaným podmínkám a limitům, je veřejná podpora neslučitelná s principy společného trhu a musí být navrácena. Správná politika uplatňování veřejné podpory vede k efektivnímu fungování podniků a jejich odpovědnému řízení. Nevhodný přístup naopak udržuje při životě podniky neschopné konkurence, oddaluje jejich nutnou restrukturalizaci a zvyšuje riziko, že na trhu nepřežijí. Nevhodná politika veřejné podpory může také závažným způsobem deformovat konkurenční prostředí v určitém odvětví. Selektivní, diskriminační veřejná podpora určená jen vybraným podnikům může dramaticky narušit finanční stabilitu jejich konkurentů, kteří pomoc nezískají. Proto je úkolem každého kontrolního orgánu pověřeného dohledem nad poskytováním veřejné podpory zajistit, aby žádný z konkurenčních subjektů nezískal pomocí veřejné podpory nezaslouženou výhodu před ostatními.
Toto pravidlo se vztahuje bez rozdílu na podniky ve vlastnictví státu i podniky soukromé. Státní podniky dostávají v případě poskytnutí nepřípustné veřejné podpory neoprávněnou výhodu na úkor svých nestátních konkurentů, kteří své základní zdroje včetně kapitálu získávají za tržních podmínek a mohou být v takové situaci odsouzeni ke krachu. Navíc umělé snížení nákladů s pomocí nehospodárných dotací zaplatí daňový poplatník. Proto se nesmí veřejná podpora odvíjet od toho, zda stát nějaký podnik zcela vlastní nebo v něm má většinový, popřípadě významný podíl. Vlastnictví státu nesmí být v žádném případě kritériem při rozhodování o tom, zda vláda podporu poskytne.
Potíže s preferencemi.
Všeobecně lze říci, že Česká republika dosáhla v oblasti ochrany hospodářské soutěže v předvstupním období významného pokroku. Ačkoli byl ÚOHS založen pozdě, od května 2000 zajišťuje dodržování pravidel hospodářské soutěže. Evropská komise hodnotí implementaci unijních předpisů a pravidel (tzv. acquis communautaire) jako celkově uspokojivou.
Oblast veřejné podpory však jako uspokojivá hodnocena není a zůstává jedním z hlavních bodů kritiky, zvláště v bankovním sektoru. V situaci, kdy se český bankovní trh potýkal se systémovými problémy, vláda reagovala diskriminační a disproporční podporou vybraným bankám. Preferovala přitom peněžní ústavy, kde stát držel vlastnický podíl, a ignorovala soukromé. Předvídatelným důsledkem byl kolaps těch bank, které musely čelit stejným systémovým problémům, avšak žádné podpory se jim nedostalo – v první řadě IPB. Odhaduje se, že v letech 1998 až 2000 vláda poskytla selektivní podporu ve výši přesahující 20 procent HDP. Jiné možnosti, jak řešit systémovou krizi bankovního sektoru, ponechala zcela bez povšimnutí. Veřejná podpora bankovnímu sektoru přitom nebyla přezkoumána příslušným orgánem dohledu.
Balík státní podpory českému bankovnímu sektoru se stal jedním z největších – pokud ne vůbec největším – nevyřešených problémů státní podpory, který kandidátské země přinášejí do Evropské unie. Na žádost Evropské komise měla Česká republika sestavit seznam veškerých případů veřejné podpory poskytnuté bankovnímu sektoru v letech 1998 až 2000 a přezkoumat je. Vzhledem k tomu, že vláda a Úřad na ochranu hospodářské soutěže otázku veřejné podpory bankovnímu sektoru nevyřešily před podepsáním přístupové smlouvy, tato podpora není zanesena v dodatku smlouvy jako podpora „existující“ (tedy taková, u níž komise nemůže vyžadovat zpětnou úhradu dotací.) Česko tak ztratilo možnost definitivně vyřešit nejistou finanční situaci bank.
Nebezpečí nezákonnosti.
Z přístupové smlouvy totiž vyplývá, že pomoc bankovnímu sektoru bude předmětem unijního dohledu. Veřejná podpora poskytnutá po roce 1994 může být prohlášena za nezákonnou a v principu lze požadovat i její zpětnou úhradu. Evropská unie a Česko se na přechodné období dohodly na specifickém přístupu k veřejné podpoře poskytnuté před vstupem, jejíž účinek přetrvává. Nejprve musí být všechny případy veřejné podpory oznámeny ÚOHS, který je přezkoumá s ohledem na pravidla platná v unii. Pokud je ÚOHS schválí, rozhodnutí je předáno Evropské komisi, která znovu přezkoumá, zda nejsou v rozporu s principy společného trhu. Pouze u případů veřejné podpory, které před vstupem Česka do unie projdou tímto dvojstupňovým schvalovacím procesem, nehrozí, že by mohly být později vymáhány. Případy veřejné podpory, které tímto procesem neprojdou nebo u kterých komise vyjádří výhrady, budou po vstupu komisí znovu přezkoumány.
Z toho vyplývá, že u veřejné podpory, kterou chce mít Česko vyřešenou ještě před vstupem do unie a vyhnout se přísnému posouzení Evropskou komisí po vstupu, musí vláda:
1. informovat ÚOHS;
2. zajistit přísné, nestranné a nezávislé přezkoumání;
3. informovat o výsledku Evropskou komisi;
4. získat pro nález ÚOHS schválení Evropskou komisí a rozhodnutí, že předmětné případy veřejné podpory nebudou zpochybněny. Případy veřejné podpory schválené ÚOHS musí být ohlášeny Evropské komisi před 1. květnem 2004.
V tuto chvíli je problém veřejné podpory bankovnímu sektoru velmi aktuální. Pro banky, které veřejnou podporu získaly, představuje riziko a nejistotu, protože v budoucnu může být po nich požadována úhrada části této podpory. Pokud má být tento problém vyřešen, vláda a další orgány musí rychle a zodpovědně splnit stanovené požadavky.
Problém IPB nezmizel.
Veřejná podpora poskytnutá v případu Československé obchodní banky/Investiční a Poštovní banky (ČSOB/IPB) se jeví jako obzvlášť problematická. Brusel nyní činnost ÚOHS pečlivě sleduje, zvláště kvůli okolnostem, za jakých úřad původně schválil veřejnou podporu v případu ČSOB/IPB. Tyto okolnosti vyvolávají vážné pochybnosti o nezávislosti a objektivitě jeho rozhodování. Zvláštní komise ustavená Poslaneckou sněmovnou (vyšetřující okolnosti transakce ČSOB/IPB) zjistila, že ÚHOS veřejnou podporu v tomto případě schválil během 24 hodin, na základě předem připravených dokumentů. Kromě toho neuplatnil žádné sankce, když vláda v termínu nepředložila plán restrukturalizace. Z jeho rozporuplných rozhodnutí není zřejmé, v čí prospěch byla veřejná podpora poskytnuta a jak budou banky restrukturalizovány. ÚOHS, možná v reakci na kritiku případ znovu otevřel a do 1. května příštího roku má možnost svůj původní nález přehodnotit.
Otázka veřejné podpory bankovnímu sektoru je naneštěstí značně zpolitizovaná. Případ ČSOB/IPB je zvláště citlivý a není zřejmé, zda se Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dostane patřičné podpory v jeho nelehkém úkolu. Úřad údajně musí čelit silným a někdy protichůdným tlakům ze strany ČNB a ministerstva financí.
Veřejnou podporu bankám lze odůvodnit jedině jako opatření nutné k jejich restrukturalizaci. K tomu je zapotřebí prokázat, že byly splněny určité přísné podmínky, že vláda ve stanovené lhůtě předložila realistický plán restrukturalizace a že při poskytování podpory dodržela principy potřebnosti a proporcionality – tedy že neexistovala žádná alternativa veřejné podpory a že její velikost byla omezena na minimum nezbytné k provedení restrukturalizace. Šíře a objem podpory, jakož i okolnosti, za jakých byla poskytnuta v případě IPB, naznačují, že toto prokázat bude velmi obtížné. Není proto v tuto chvíli možné vyloučit, že banky budou muset uhradit alespoň část podpory, které se jim dostalo.
Přísná Evropa.
Proces spuštěný podpisem přístupové smlouvy představuje vážné riziko pro český bankovní sektor. Česká republika i banky, které získaly veřejnou podporu, mohou v budoucnu čelit závažným důsledkům, pokud se odpovědným orgánům nepodaří minulé chyby napravit. Stále zbývá vykonat mnoho práce a je nutné jednat rychle. V zájmu všech zúčastněných – státu, českých bank, jiných evropských bank, orgánů unie a především v zájmu občanů republiky – je, aby vláda a další státní orgány nalezly důvěryhodné řešení současných problémů, dokud je ještě řešení v jejich rukou. Po 1. květnu 2004 Česká republika svoje pravomoci v této věci ztratí a přezkoumání veřejné podpory (která bude považována za „novou“, tedy takovou, u níž vrácení dotací může být eventuálně požadováno) bude v rukou Evropské komise. Není pochyb o tom, že to bude posuzování přísné.
