Rozhodování vlády o D 47 může přijít draho
Pohrdání vlády smyslem zákona o zadávání veřejných zakázek může přijít českého daňového poplatníka v případě ostravské dálnice D 47 na pěkných pár miliard korun. Dálnice má vzniknout tak, že stavbu provede a profinancuje soukromá firma. Ta bude dálnici třicet let provozovat i udržovat a stát bude investici splácet formou takzvaného stínového mýtného.
Ministerstvo dopravy nyní vede složitá jednání s konsorciem vedeným společností Housing & Construction (H&C). Týdeník EURO získal informace, že jsou zásadně ovlivněna tím, že na tuto státní zakázku neproběhlo výběrové řízení. Upozorňuje na to i poradce ministerstva dopravy, firma Mott MacDonald. Dokumenty, které má týdeník EURO k dispozici, uvádějí, že důsledkem postupu vlády je situace, v níž dochází k nadsazení ziskových marží a k požadavkům na přesunutí řady rizik spojených s výstavbou na bedra státu. Ten se má za velmi sporných podmínek zavázat, že zaplatí soukromým provozovatelům dálnice během třiceti let téměř sto miliard korun.
Nepoučitelný Šling.
Ministr dopravy Jaromír Šling se ale dodnes nepoučil a v nedávném rozhovoru pro deník Právo opět prohlásil, že „dálnice D 47 je velmi náročný projekt, který oběma stranám přináší nemalá rizika. Je tedy dobře, že vláda oslovila jediného investora. Jakýkoli pokus o výběrové řízení by situaci nesmírně zkomplikoval a stejně by nevedl k solidnímu výsledku.“
Právě v té době přitom ministr dostal vyjádření firmy Mott MacDonald k návrhu H&C na uzavření takzvané realizační dohody. V jeho závěru se píše: „Podle našich zkušeností je velmi neobvyklé, aby zakázka na tak významný projekt výstavby silniční komunikace, jako je tato, byla zadána jednomu zájemci, aniž by došlo ke zvážení i jiných nabídek…“ Poradce soudí, že zvolený postup nezůstane bez následků, když ve svém hodnocení dále uvádí: „Největším přínosem porovnání konkurenčních nabídek je obvykle jeho promítnutí do základní ceny za výstavbu, ačkoli to má vliv i na další náklady, například náklady financování. Navíc se s dálnicí D 47 počítá jako s projektem participace veřejného a soukromého sektoru. Aby bylo možné čelit obecně vyšším nákladům na financování projektu soukromým sektorem, je nezbytné, aby stát převedl na soukromý subjekt významnou míru rizika. V případě dálnice D 47 může mít absence konkurenčních nabídek a vyjednávacího procesu za následek to, že rozdělení rizik s H&C bude pro stát méně výhodné, než by bývalo mohlo být. To současně znamená, že stát nedosáhne takové efektivity vynaložených prostředků, jako kdyby takový proces provedl“. Ministrovi ani toto hodnocení nestačí. Naopak z jeho vyjádření v tisku vyplývá, že chce podobným způsobem stavět například dálnice D 3 do Českých Budějovic a D 11 z Hradce Králové ke státní hranici s Polskem.
Zdrcující hodnocení.
Je jistě možné, že se podaří státu dosáhnout lepších podmínek, než jaké byly na počátku na stole. Zástupci H&C i poradce ministra dopravy Jan Prokeš, který se účastní jednání, se však odmítli k základním sporným otázkám vyjádřit s odkazem na etiku vyjednávání. Etické by ale bylo sdělit daňovým poplatníkům, o čem se v souvislosti s kontraktem srovnatelným s Temelínem či nákupem nadzvukových letounů pro českou armádu vůbec diskutuje. První hodnocení jsou totiž mírně řečeno zdrcující. Manažer projektu firmy Mott MacDonald John P. Mills v průvodním dopise k dokumentu Zpráva o analýze rizik konstatuje, že původní požadavek vlády dosáhnout při financování projektu maximální roční platby tři a půl miliardy je za nákladů navržených H&C nesplnitelný. Celková analýza ekonomické odůvodněnosti výstavby dálnice nedává pozitivní výsledky. Cena výstavby je vysoko nad odhady, ke kterým poradce dospěl ve vlastních analýzách. Návratnost pro akcionáře soukromého investora dosahuje fenomenální a nezdůvodnitelné výše. Vnitřní výnosové procento činí 20 až 25 procent. A nakonec se vracíme opět k neprovedené veřejné soutěži. Poradce konstatoval, že stále existuje otevřená otázka právní nezávadnosti rozhodnutí vlády o udělení zakázky bez výběrového řízení.
Poradce upozorňuje, že ještě čtyři roky po rozhodnutí vlády o uzavření smlouvy může Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) toto rozhodnutí napadnout a smlouvu zrušit. Kuriózní je, že i H&C se podobné situace obává a požaduje, aby se vláda zavázala, že v takovém případě uhradí stát veškeré vzniklé škody.
No, nekup to.
Největší diskuse se ale vedou o ceně. Ostravská dálnice totiž má být zdaleka nejdražší českou komunikací všech dob a ve srovnání s dalšími projekty jí má ještě hodně dlouho zůstat. H&C vypočetla jako cenu za výstavbu částku 46,9 miliardy korun. V té však není zahrnut poslední úsek dálnice Vrbice – hranice s Polskem. Ten má stát další 7,6 miliardy korun. Pro tuto stavbu by ale měla být uzavřena další dohoda o financování. Proto se v návrhu H&C z listopadu loňského roku počítá pouze se 46,9 miliardy. Z této částky mají 64,4 procenta představovat přímé stavební náklady. To je 30,227 miliardy. Necelé dvě a půl miliardy jdou na náklady řízení projektu. Různá rizika spojená s geologickými podmínkami, případným zdražením stavebních prací a se zpožděním stavby, mají činit 6,3 miliardy. Režijní náklady a marže by potom dělaly 7,95 miliardy.
Tato cena vysoko překonává původní představy, přestože i ty počítaly se značnými náklady. Od počátku prvních přípravných prací až do dokončení stavby na polské hranici vycházely na zhruba 37 miliard korun. Významný právní poradce, který nechtěl být jmenován, předpokládá, že zhruba třetinový rozdíl v ceně by mohl být zčásti vyvolán souvisejícími investicemi na pozemcích přiléhajících k dálnici. Společnost, která má dálnici postavit a provozovat, zároveň získává koncesi na související služby, tedy výstavbu čerpadel, motorestů a dalších objektů sloužících motoristům. Tyto pozemky je nutné vybavit inženýrskými sítěmi. Je otázkou, zda v případě, kdy má tyto náklady nést stát, je odpovídající dělení výnosů z této činnosti, které H&C navrhuje ve výši osmdesát procent pro koncesionáře a dvacet procent pro stát.
Celková částka, kterou má stát zaplatit, činí 99 miliard 212 milionů korun. Splátky takzvaného stínového mýtného mají začít až po dokončení dálnice, tedy šestý rok po uzavření smluv a zahájení stavby. Vláda požadovala, aby tyto splátky nepřesáhly 3,5 miliardy ročně. V průměru to tak skutečně vychází. Za třicet let činí 3,468 miliardy ročně. Po dobu patnácti let splácení však tento limit v navrženém modelu výrazně převyšuje. Mezi devátým a patnáctým rokem trvání projektu by měla vláda platit o dost více než pět miliard korun. V této souvislosti má čistá současná hodnota, vyčíslená H&C na 34,85 miliardy korun, jen malou vypovídací schopnost o skutečné zátěži veřejných financí vyplývající z tohoto projektu.
Nejde však jen o kontrahovanou cenu. Mott MacDonald upozorňuje, že soukromý investor může náklady státu zvyšovat požadavky na uhrazení dodatečných výdajů a navržené smluvní dokumenty dokonce omezují možnost státu využít během stavby případné levnější projekty.
Za kratší konec.
Rizika, která má stát na sebe převzít, považují poradci za neúměrně vysoká. Stát přebírá dokonce za investora určité závazky vůči věřitelům. Ve Zprávě o analýze rizik se uvádí, že pokud by vybraná společnost nebyla schopna splnit své závazky, existuje možnost, že stát bude muset (přestože řádně platí své mýtné vyplatit náhradu věřitelům soukromého investora, takzvané Projektové společnosti.
Stát má také nést veškerou odpovědnost za to, že budou včas vykoupeny všechny pozemky a Projektová společnost získá v určených termínech veškerá příslušná povolení. V případě zpoždění hradí stát Projektové společnosti náhradu škody. A to i tehdy, že stát nemůže situaci reálně ovlivnit.
V navrhované dohodě například stojí, že projektová společnost je odpovědná za odlesnění pozemků, avšak státu zůstává odpovědnost za přípravu zbývajících částí staveniště, včetně poražení samostatně stojících stromů. Zákon ovšem stanoví, že ty lze kácet jen v době vegetačního klidu, tedy v zimních měsících. Například úsek Ostrava – Rudná má stát předat bez stromů již v květnu letošního roku. Dosud však nezískal ani všechny pozemky, natož aby na nich začal kácet. Již na počátku výstavby tak vzniká riziko, že stát bude platit peníze navíc.
Dalším rizikem, které obvykle nenese stát, je požadavek, aby Projektová společnost měla nárok na náhradu v případě obecné změny právních předpisů, tedy například zvýšení daní či minimálních mezd pro dělníky.
Komu není rady.
I v případě, že všechny tyto námitky a připomínky jsou předmětem současného vyjednávání, není zaručeno, že nedostatky budou skutečně odstraněny. Obavy projevil i poradce, když v závěru své zprávy píše: “…v průběhu naší práce jsme dostali mnohem méně příležitostí projednávat závažné otázky související s projektem s příslušnými zástupci státu, než by při výkonu poradenské činnosti pro státní orgán v podobném projektu bylo možné očekávat. Proto doporučujeme, aby se stát při rozhodování o tom, zda s projektem pokračovat, sám přesvědčil, že plně porozuměl všem rizikům týkajícím se Projektu dálnice D 47“.
Špenátová dálnice.
Nakonec existují vážné pochybnosti o smyslu celého projektu. Jenže veřejná podpora výstavby dálnice je tak silná, že se žádný z politiků v předvolebním čase nedokázal budovatelské lobby veřejně postavit. Přitom v loňském roce byly zpracovány dvě studie - v Pragoprojektu a pro ministerstvo financí - které shodně dokazují, že stavba bude pro současné dopravní toky nadbytečná a tedy ztrátová.
Ostravsko by po vhodné dostavbě dokázala naplno dopravně uspokojit s plánovanou dálnicí takřka souběžná silniční trasa R 48, která ze značné části už stojí, a s jejíž rekonstrukcí na čtyřproudou rychlostní komunikaci stejně počítá. I když kvalita této trasy je podstatně horší než výhledová kvalita dálnice a průměrná rychlost nyní nepřesáhne 80 km/hod., časová úspora jízdy po dálnici by i v současném srovnání byla překvapivě malá: jen 24 minut. Komu by se tato časová úspora vyplatila, kdyby se na tomto úseku dálnice vybíralo mýto? Autor rok starého posudku pro ministerstvo financí Jaroslav Kubec z hrubých předběžných údajů spočítal, že by za jediný průjezd automobilu bylo třeba zaplatit nejméně 220 Kč mýtného. Skutečně vybíranou sazbu Kubec odhaduje mezi třemi a čtyřmi sty korunami. Je zřejmé, že nejeden řidič by si rozmyslil takovou sumu platit, když by mohl bezplatně užívat komunikaci R 48. Inkaso skutečného mýta považuje Kubec za velmi vhodný dopravně-politickým nástroj, který by odhalil opravdovou potřebu uživatelů a skutečnou naléhavost rozvoje jednotlivých úseků sítě. Je přesvědčen, že šedé mýtné vyplácené státem tyto potřeby skryje a nepovede k poznání reálných dopravních potřeb. Přitom vynakládané prostředky budou podle něj obdobné a půjdou na úkor zbytku silniční sítě.
V důvodové zprávě, kterou měl Kubec při zpracování posudku k dispozici, byl výpočet reálného mýtného o řád nižší. Do jaké míry mohla omylem posunutá desetinná čárka ovlivnit rozhodování o investici? Nebude to jako se špenátem, z něhož řádový omyl v obsahu látek navždy učinil „železnou“ rostlinu?
Konkurentka je silnější.
Studie proveditelnosti, kterou zpracoval v srpnu 2001 tým Pragoprojektu pod vedením Vratislava Škvora, dochází k závěru, že by výstavba dálnice při zadaných předpokladech byla ekonomicky neefektivní. Při výpočtech autoři vycházeli ze stavebních nákladů uvedených pro úsek Lipník-Bohumín v dokumentaci o územním rozhodnutí: 30,854 miliardy Kč. Při zadané intenzitě dopravy by se ovšem efektivity dosáhlo jen při nákladech do 26 miliard korun. Předpoklad zvyšování dopravní intenzity v dohledné době považují autoři za příliš optimistický. I v takovém případě lze však připustit zvýšení nákladů maximálně o dvě miliardy. Předpokládaná hodnota přes třicet miliard se autorům jeví neefektivní v každém případě. O sumě téměř 47 miliard už vůbec nikdo neuvažoval. Obě citované studie doporučují odložit zahájení projektu do doby, až si ho vyžádá skutečná potřeba dopravních kapacit.
Lázně, ptáci, rekreace.
Kubec vychází z velmi jednoduché formulky, užívané v Německu: Je-li poměr mezi očekávanými výnosy a investičními náklady menší než tři, stát do takové investice v žádném případě a v žádné podobě nejde. U ostravské dálnice vychází Kubcovi tento koeficient 1,367. I když je tento výsledek mírně ziskový, tedy optimističtější, než ke kterému došel tým Pragoprojektu, jeho závěr je jednoznačnější: Nestavět dálnici D 47 dříve, než bude vyčerpána propustná kapacita komunikace R 48.
Pragoprojekt dokonce předpokládá nejen stagnaci, ale i odliv zájmu o dálnici po rekonstrukci rychlostní komunikace R 48. Na rozdíl od plánované dálnice má tato trasa velice dobré propojení s Polskem, takže na sebe bude vázat i tranzitní přepravu. Propojuje i významná regionální centra a usnadňuje přístup k letišti Ostrava-Mošnov.
Zatímco rekonstrukce rychlostní komunikace bude místní konflikty spíše odstraňovat (například nežádoucí průjezd Frýdkem-Místkem), výstavba dálnice naopak některé konflikty vyvolává. Nejcitlivějším úsekem by byl průchod vzácným ložiskem jodobromových reliktních mořských vod, na němž vyrostly jodové lázně Klimkovice. Dálnice by také odřízla krajinu Oderských rybníků od Poodří a negativně ovlivnila tamní ptačí populace. Chalupáři už začali oplakávat oblast Kletné. Při ekonomické uvážlivosti by i starosti s přírodou, krajinou a rekreací bylo možné na desítky let odložit.
Martin Říman Diskreditace dobré metody
Dříve řádný, dnes stínový ministr dopravy a současně volební lídr ODS na severní Moravě Martin Říman je přesvědčen, že severní Morava dálnici již nyní potřebuje. Tvrdí, že roli „dálnice“ napříč severovýchodní Moravou supluje v současné době silnice R 48, jejíž kapacita končí někde u dvaceti tisíc automobilů denně. Průzkum dopravy z roku 2000 uvádí, že v některých úsecích je tato kapacita vysoce překračována. V době, kdy by byla dálnice, bude kapacita současné komunikace překročena prakticky všude. Dálnice do Ostravy je podle něj tedy potřebná, nicméně její pokračování k hranici, vzhledem k tomu že neexistuje návaznost na polské straně, je bezpředmětné.
EURO: Cena výstavby se zatím odhaduje bez úseku ke státní hranici na 47 miliard korun, takže vysoce převyšuje náklady na jiné dálniční stavby. Myslíte si, že je k tomu důvod?
ŘÍMAN: Těchto 47 miliard navrhuje vládou vybraná firma. Já tuto cenu považuji za absolutně nepřijatelnou. Smysl zadání realizace projektu privátním investorům je přitom přesně opačný. Soukromník dokáže daleko efektivněji tlačit na úspory, než státní úředník. Tak je to běžné v zemích, kde se tento systém používá, například v Británii.
EURO: Považujete zvolenou metodu spolupráce státu a soukromého investora za obecně efektivní, nicméně v našem případě selhávající, nebo je v našich podmínkách nevhodná?
ŘÍMAN: Nemyslím, že bychom byli nějakou anomálií. Mimochodem, já jako ministr dopravy jsem zadal úkol vypracovat studii na toto téma již v roce 1997. Tedy po známých „balíčcích“, kdy bylo evidentní, že státní rozpočet již nikdy nebude mít potřebné finance. Právě zkušenosti z Británie, ale také ze skandinávských zemí ukazují, že tato forma je perspektivní. Náš problém je v tom, že procedura, kterou zvolila vláda k dosažení tohoto cíle, maže její výhody a vlastně ji tak v očích veřejnosti zcela diskredituje. A to je škoda.
EURO: Lze vůbec dosáhnout vyhovujících podmínek v případě, kdy je kontrakt přidělen bez výběrového řízení?
ŘÍMAN: To je samozřejmě klíč k problému. Za prvé v Česku nikdo nemá zkušenosti s tímto typem kontraktů. To je při vyjednávání nekonečná nevýhoda. Za druhé nejde o koupi rohlíků nebo počítačů, kdy plus minus známe průměrnou jednotkovou cenu a průměrnou slevu za odebrané množství. Tady se pohybujeme na naprosto neznámé půdě, kdy nejsou hotovy projekty a i kdyby byly, tak nevíme, zda stavbu nešlo navrhnout levněji. To všechno měla řešit soutěž. Právě v tom je smysl této metody, která nakonec přináší deset až patnáct procent úspor, v porovnání se situací, kdy je investorem stát. V našem případě mohlo jít o úsporu tři až pět miliard, možná i vyšší. Místo toho tady máme nárůst ceny v řádu desítek miliard.
Proč vláda udělala tento fatálně nešťastný krok, se můžeme jen domýšlet. Můj názor je, že někdo namluvil Miloši Zemanovi, že když zakázku zadá z ruky, tak ještě před volbami bude moci přijet do Ostravy (kde kandidoval v roce 1998 a dálnici slíbil) a triumfálně sdělit, že slib splnil. Opak je přitom pravdou. Vláda rozhodla o přidělení zakázky před rokem a vše je stále velmi nejasné. Za tu dobu mohla soutěž dávno proběhnout. Konkurence uchazečů totiž velmi zjednodušuje negociační proces.
EURO: Myslíte, že by bylo vhodné, aby vláda v případě kontraktu s H&C nepodnikala pár týdnů před volbami nevratné kroky zavazující stát na třicet let?
ŘÍMAN: Vzhledem k tomu, že jde o tak vysoký kontrakt, je nalezení širšího politického konsensu nezbytné. Uvědomme si: je to více než stíhačky, o kterých se živě diskutuje několik let, je to více než čtvrtina dnešní výše státního dluhu. Mám informace, že vláda se bude snažit obejít Poslaneckou sněmovnu určitou právní obezličkou, která ji umožní tvrdit, že nejde o státní dluh. Pravděpodobně přes fond dopravy. Věcně to je samozřejmě nesmysl.
Znovu opakuji, nejde o to, aby se dálnice do Ostravy nestavěla. Jde o to, aby se nestavěla za sto miliard, ale za zlomek této částky.
