Každému co jeho jest

Více než deset let po rozdělení bývalého Československa je stále předmětem diskuse Smlouva mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení, rozdílná výše českých a slovenských důchodů a otázka, zda by jedna strana - a to v zásadě česká - měla dorovnávat nižší slovenské dávky.

Pro připomenutí.

Před rozborem argumentů svědčících pro a proti přijetí takového postupu je vhodné heslovitě zopakovat některá fakta (uvedená již dříve například v publikaci MPSV „Důchody podle česko-slovenské smlouvy o sociálním zabezpečení–minulost, přítomnost, budoucnost“, 2003, tiskárna FOKUS).
1. Oblast důchodů po rozdělení bývalého Československa nemohla být ponechána na úpravě vnitrostátních zákonů nově vzniklé České republiky a Slovenské republiky. (Neexistence mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení by při přechodu právních závazků z bývalého. Československa na ČR i SR znamenala mimo jiné. dvojí hodnocení týchž dob českou i slovenskou stranou s nepřípustnými důsledky pro systémy obou zemí.)
2. Veškeré předchozí doby zaměstnání jednotlivých osob v bývalém Československu hodnotí pro své důchody dle smlouvy buď česká, nebo slovenská strana, a to na základě toho, na území kterého státu bylo poslední sídlo zaměstnavatele dané osoby (článek 20 smlouvy). (Jiná kritéria buď nebyla zahraničním partnerem přijata /trvalý pobyt osoby/, nebo se ukazovala jako velice problematická /občanství/, případně byla shledána neodůvodněná a prakticky neuskutečnitelná (rozdělení na základě výkonu činnosti na české či slovenské části území společného státu.)
3. Důchody již přiznané v Československu jsou po rozdělení nadále považovány za důchody státu, který je vyplácel (čl. 33 smlouvy), což platí i pro důchody pozůstalých z nich odvozované (čl. 12 smlouvy). (S cílem zachovat právní jistotu bylo třeba jednoznačně stanovit, že rozdělení společného státu nebude mít vliv na již pobírané důchody.)
4. Povinnost žádného vyrovnávání výše dávek vyplácených jedním státem do státu druhého ve smlouvě zakotvena nebyla. (Přes skutečnost, že důchody v obou státech nebudou stále stejné, žádná ze stran nepřijala zodpovědnost zatížit v budoucnu svůj národní systém dodatkovými platbami, které by byly z vlastní vůle neovlivnitelné a z hlediska finanční výše neodhadnutelné.)

Občanství a pobyt.

Požadavky na poskytnutí českého vyrovnávacího příplatku ke slovenským důchodům vypláceným do Česka vycházejí ze skutečnosti, že slovenské důchody jsou obecně nižší, než české, a v důchodu slovenské strany je tedy doba zaměstnání v bývalém Československu zhodnocena nižší částkou, než by byla při započtení v českém důchodu. Navíc při výplatě slovenského důchodu do České republiky dochází k přepočtu na základě kurzu měn obou zemí a osoba neobdrží v českých korunách stejnou nominální částku, jež byla stanovena ve slovenských. To je „zainteresovanou“ laickou veřejností, označováno za diskriminační a její požadavky byly v některých případech i vyslyšeny.
Pro posouzení zda, komu a za jakých podmínek by měla Česká správa sociálního zabezpečení vyplácet vyrovnávací příplatek ke slovenským důchodům, je potřebné se zaměřit na jednotlivé argumenty obsažené v takových požadavcích. (Samotná otázka zákonné úpravy vyrovnávacího příplatku, jeho výpočtu a přepočítávání dle výše slovenské dávky a podobně, jsou věci až druhotné.)
Dvěma základními argumenty pro přiznání vyrovnávacího příspěvku jsou za prvé české občanství a za druhé trvalý pobyt na území České republiky. Oprávněnost na vyrovnání je někdy zdůvodňována (ne však vždy) například i dobou zaměstnání na českém území společného státu, neexistencí odpovídající dávky dle slovenských právních předpisů, nemožností mít pro dřívější „přidělení“ na Slovensko zaměstnavatele se sídlem v Česku, předvídatelností práva a zachováním právních jistot, případně i přijatelností nákladů.

I. Občanství, požadavek na vyrovnání slovenských důchodů občanům Česku.

Argumentace: Stejná doba zaměstnání v bývalém Československu by měla být všem občanům České republiky zhodnocena ve stejné výši (to je na úrovni vyšších českých důchodů). Poskytování nižšího slovenského důchodu dle smlouvy vede k nepřípustným rozdílům v postavení občanů České republiky.
Stanovisko: Podobně jako bylo občanství coby kritérium pro hodnocení dob pojištění odmítnuto při tvorbě smlouvy, nelze jej použít ani pro vyrovnání, protože:
- Vedle českého či slovenského občanství měli občané státu před. 1. lednem 1993, o kteroužto dobu jde, též společné občanství ČSFR.
- V bývalém Československu byli zaměstnáni i občané jiných států.
- Občanský princip je pro posuzování důchodových nároků (nároků z pojištění/zaměstnání) dle vnitrostátních předpisů zcela nerozhodný.
- Smlouva zakládá rovné nakládání s českými a slovenskými občany.
- Jednostranné zákonné omezení nároku pouze pro občany České republiky by se dostalo do konfliktu s komunitárním právem, respektive nebylo by ve světle závazného evropského práva účinné.
Požadavek zastánců vyrovnávacího příspěvku zajistit rovnost mezi občany Česka by se automaticky rozšířil na všechny občany Evropské unie (a ostatních smluvních států), tedy i na občany Slovenské republiky, kteří by se oprávněně mohli domáhat vyrovnání slovenských důchodů na úroveň českých.

II. Trvalý pobyt, vyrovnání slovenských důchodů občanům bydlícím v Česku.

Argumentace: Vedle občanství je požadavek na vyrovnávání slovenských důchodů odůvodňován tím, že českým občanům s trvalým pobytem na území státu by neměla být stejná doba zaměstnání ve společném státě hodnocena rozdílně.
Stanovisko: Trvalý pobyt na území České, nebo Slovenské republiky ke dni rozdělení státu byl jednou z variant, o kterých se uvažovalo jako o možném kritériu pro hodnocení předchozích dob zaměstnání v bývalém Československu. Jestliže byla nakonec dána přednost „sídlu zaměstnavatele“, bylo to nejen pro stanovisko slovenské strany, ale i z důvodu, že pro cizince by bylo třeba hledat jiné kritérium.
Podmínka poskytovat vyrovnávací příspěvek českým občanům s trvalým pobytem na území Česka, ať již by v České republice bydleli před rozdělením společného státu, či se přistěhovali kdykoli poté, je problematická zejména, protože:
- Zakládá nerovnost mezi českými občany dle toho, kde bydlí.
- Vyvolává nežádoucí účelovou migraci.
- Pro důchodové nároky (a vyrovnávací příspěvek je takovou dávkou) není dle vnitrostátních předpisů trvalý pobyt na území státu vůbec rozhodující.
- Smlouva zakazuje omezovat nároky na dávky z důchodového pojištění pobytem osoby na území pouze jednoho ze smluvních států
- Ani eventuální jednostranné zákonné omezení nároku pouze pro občany České republiky by nebylo ve světle komunitárního práva účinné.
Podobně jako u „občanství“ by se požadavek zastánců vyrovnávacího příspěvku zajistit nároky těm občanům, kteří trvale bydlí na území Česka, automaticky rozšířil na území všech členských států Evropské unie (a ostatních smluvních států), tedy i na území Slovenské republiky.
Pro přiznání vyrovnávacího příspěvku se používá řada podpůrných argumentů. Pět z nich je nejčastějších.

1) Doba zaměstnání na českém území společného státu.

Argumentace: Je znám případ, kdy ČSSZ bylo uloženo přiznat vyrovnání osobě slovenské národnosti, jež měla slovenské občanství, žila a pracovala celý život na Slovensku u slovenského zaměstnavatele (a to jak za existence bývalého Československa až do jeho rozdělení, tak i poté až do roku 1996, kdy jí byl přiznán slovenský důchod), která následně, jako slovenská důchodkyně, přesídlila do České republiky, kde jí v roce 1998 bylo uděleno české občanství. Řada ne tak extrémních případů požadujících vyrovnání je však zdůvodňována kratší či delší dobou zaměstnání v české části společného státu.
Stanovisko: Přihlížet k tomu, ve které části společného státu probíhalo zaměstnání, bylo odmítnuto již při hledání kritéria ve zmiňované smlouvě pro hodnocení předchozích dob zaměstnání. Šlo o společný stát se společným rozpočtem pro financování důchodového systému a zpětné dělení na základě toho, kde osoba při tehdy rozsáhlé vnitrostátní migraci po určitou dobu skutečně pracovala, nebylo tedy důvodné, ale ani technicky možné (evidence v zásadě obsahovala údaje o zaměstnavateli, nikoli o místě výkonu práce zaměstnance). K této technické stránce je možné dodat, že v jednotlivých případech by se místo zaměstnání zjistit dalo, ale ne obecně. Vezmeme-li přitom v úvahu, kolik důchodových případů denně zpracovávaných sociálními úřady v Praze a v Bratislavě by se prakticky nevyřizovalo jen proto, že by se kvůli požadavku na vyrovnávání šetřila dřívější místa zaměstnání každé osoby, znamenalo by to naprosté ochromení administrativy a na důchody by se mohlo čekat i několik let. Požadovat něco takového by - vedle již zmíněné neodůvodněnosti - bylo navíc i nezodpovědné.

2) Neexistence odpovídající dávky na Slovensku.

Argumentace: Některé požadavky na zhodnocení doby zaměstnání v bývalém Československu byly zdůvodňovány údajnou nespravedlností v případech, kdy započtení této doby českou stranou (místo slovenskou stranou podle čl. 20 smlouvy) by vedlo k přiznání vyšší české dávky, jejíž obdoba na slovenské straně neexistovala (starobní důchod před dosažením důchodového věku). V jednom z takových případů, kdy šlo o osobu zaměstnanou třicet let před i několik let po rozdělení státu pouze u zaměstnavatele se sídlem ve Slovenské republice, bylo ČSSZ uloženo tak postupovat.
Stanovisko: Bez ohledu na popření smluvního kritéria o hodnocení dřívějších dob zaměstnání (čl. 20 smlouvy), jež mělo rovněž za cíl poměrně rozdělit zatížení českého a slovenského systému, vyvolává některé otázky. Nebude tatáž doba hodnocena dvakrát poté, co osoba dovrší důchodový věk na Slovensku? (Zřejmě ano, neboť odejmutí či zkrácení českého důchodu po přiznání slovenského nepřichází v úvahu). Jaké by asi bylo rozhodnutí o započítání dřívějších dob pojištění, pokud by „předčasný“ důchod tehdy existoval i na Slovensku, případně by byl tento slovenský důchod z pohledu občana dokonce výhodnější? Jinak řečeno: má se nárok na českou dávku řídit tím, co v dané chvíli občan požaduje, případně jaká je momentální situace v rozsahu a poskytování dávek ve druhém státě? Připustit to by mohlo vést k teoretickému závěru, že úplným zrušením důchodového systému či zápočtu dob pojištění v jednom státě by se přenesla plná zodpovědnost na stát druhý.
V souvislosti s „předčasným“ důchodem je možno dodat, že v současnosti existuje taková dávka i na Slovensku a v řadě případů by pro její přiznání bylo nezbytné, aby „české“ doby byly - odchylně od článku 20 smlouvy - hodnoceny jako „slovenské“. Neznáme případ, že by k takovým závěrům slovenská strana přistoupila. Dostupné informace říkají, že slovenská strana postupuje ve smyslu smlouvy a o žádných vyrovnávacích příspěvcích v rámci „odstraňování tvrdostí“ (kdy tento institut vypustila i ze svého zákona) neuvažuje.

3) Dřívější „přidělení“ na Slovensko.

Argumentace: Řada požadavků na zhodnocení dob zaměstnání v bývalém Československu českou stranou se opírá o tvrzení, že dotyčná osoba byla v minulosti na Slovensko „přidělena“ a neměla možnost být zaměstnána u zaměstnavatele se sídlem v české části společného státu (což by dle článku 20 smlouvy bylo předpokladem pro hodnocení předchozích dob zaměstnání českou stranou).
Stanovisko: Otázku dřívějších přidělení občanů určitých profesí na Slovensko nelze bagatelizovat. Na druhou stranu je třeba si uvědomit, že nehovoříme o poválečných letech, ale o konci minulého století, o datu 31. prosince 1992, jež je pro hodnocení dob zaměstnání rozhodné, a kdy již o nějaké povinnosti pracovat na Slovensku není možno uvažovat. U toho, kdo byl v minulosti přidělen na Slovensko, pracoval tam, zřejmě tam získal i jisté rodinné vazby a zařídil si tam bydliště, takže se ani do počátku 90. let minulého nevrátil zpět do Česka, nelze jeho vztah ke Slovensku označit za podružný. Nebýt rozdělení státu, taková osoba by zřejmě na Slovensku nadále zůstala a ve stáří pobírala důchod od slovenského úřadu. Bylo by proto nanejvýš zarážející, pokud by argumentace těchto osob o dřívějším nuceném přidělení na Slovensko měla být rozhodující pro stanovení povinnosti českého úřadu poskytovat dorovnání.

4) Předvídatelnost práva a zachováním právních jistot.

Argumentace: Pro hodnocení dob zaměstnání v bývalém Československu českou stranou je používáno tvrzení, že občané nemohli předvídat, že by jim za ně měl být přiznán slovenský důchod. Vždy se prý oprávněně domnívali, se jim tyto doby zhodnotí v českém důchodu, a postup dle článku 20 smlouvy (doby hodnotí slovenská strana) považují za porušení právních jistot. V některých případech byla tato tvrzení - s poukazem na porušení zásady předvídatelnosti práva - vyslyšena. I s použitím tohoto argumentu bylo českému úřadu uloženo tyto doby zhodnotit jako „české“ a poskytnout dorovnání.
Stanovisko: Ponecháme-li stranou otázku (ne)předvídatelnosti samotného rozdělení Československa, pak v průběžně financovaném systému důchodového pojištění (který nemá charakter předem přesně vymezeného závazkového vztahu) osoba v době zaměstnání či placení pojistného neví a nemůže ani vědět, jak bude vypadat její budoucí důchod za pět, deset, či čtyřicet let (mění se dávky, započitatelné doby, míra jejich zhodnocování, konstrukce důchodů, důchodový věk …).
Občané zaměstnaní v bývalém Československu proto mohli reálně předvídat pouze to, že bez rozlišování, jsou-li občany České nebo Slovenské republiky, a bez zřetele na to, ve které části společného státu mají trvalý pobyt, obdrží „československý“ důchod. Nikdy a nikde nebylo stanoveno, že by občané České republiky měli mít nárok na „český“ důchod (v minulosti neexistující), že by jim mohla být přiznána dávka uzákoněná až několik let po rozdělení („předčasný“ starobní důchod), že by se jim při přestěhování ze slovenské části společného státu do české části měl změnil (zvýšit) již vyplácený důchod.

5) Náklady na výplatu vyrovnávacího příspěvku.

Argumentace: Zastánci vyrovnávacího příspěvku zdůvodňují jeho přiznání rovněž tím, že náklady na jeho poskytování by v rámci celkových důchodových plateb byly zanedbatelné.
Stanovisko: Finanční náklady jsou, ať se to z hlediska právního posuzování může jevit až jako druhořadé, výrazným faktorem pro zavádění a konstrukci jednotlivých dávek a ve svých důsledcích pro budování a fungování celého sociálního systému.
Je pravdou, že počet českých občanů s trvalým pobytem na území státu, jejichž doby zaměstnání v bývalém Československu hodnotí dle smlouvy slovenská strana a jimž by měl být poskytnut vyrovnávací příspěvek do výše českých důchodů, je omezený. Avšak představa, že by vyrovnávací příspěvky mohly být poskytovány pouze této omezené skupině osob (a finanční dopady na český důchodový systém/státní rozpočet tak byly i únosné) je zcela mylná. Tento zúžený pohled na problematiku a neuvědomění si právních souvislostí vede ke zcela chybným závěrům.
Ve skutečnosti by původně zamýšlená „rovnost pouze českých občanů s trvalým pobytem na území České republiky“ musela být - v duchu závazného komunitárního práva - rozšířena na všechny občany a státy Evropské unie a také – vzhledem k existenci dalších mezistátních smluv – na občany dalších států a další území. Vyrovnávací příspěvek by tak znamenal platby zpočátku zhruba 25 miliard korun ročně, neboli 10 procent současných nákladů na české důchody! Náklady na budoucí nově přiznávané vyrovnávací příspěvky by se - při zachování současného rozdílu v dávkách obou států - sice postupně snižovaly, avšak poslední by mohly být ještě přiznávány těsně před rokem 2040. Zajistit finanční pokrytí těchto nových nákladů by například vyžadovalo zvýšení pojistného na sociální zabezpečení o tři až čtyři procentní body.

Skutečná a údajná diskriminace.

Kritici česko-slovenské smlouvy a úpravy důchodů přesvědčivě tvrdí, že „diskriminační“ postup českých úřadů by byl odstraněn finančně únosným (přibližně 250 až 270 milionů korun ročně) přiznáním českého vyrovnávacího příspěvku necelým třem tisícům českých občanů s trvalým pobytem v Česku, jimž doby zaměstnání v bývalém Československu hodnotí ve svých důchodech zasílaných do České republiky slovenská strana.
Ponechme stranou omyl těchto kritiků domnívajících se, že právní prostředí, v němž se Česká republika v současnosti nachází, by dovolilo přiznat důchodové dávky pouze určité skupině „vybraných“ osob (občanům České republiky s trvalým pobytem na území Česka). Na základě dále uvedené logické posloupnosti si však položme otázku, k čemu by teoretické přijetí požadavku vedlo, jestliže:
a) slovenští občané, respektive občané ostatních členských států Evropské unie, nebudou považováni za rovnocenné českým občanům,
b) čeští občané s trvalým pobytem na Slovensku nebudou považováni za rovnocené českým občanům s trvalým pobytem v České republice.
Odpověď je vcelku jednoduchá: návrh kritiků na přiznání českého vyrovnávacího příspěvku omezené skupině českých občanů s trvalým pobytem v České republice je zjevně diskriminační.
S přihlédnutím k podstatě problému, kdy doby zaměstnání v bývalém Československu se logicky promítají ve vyšších českých důchodech ve vyšší částkou, můžeme dedukovat dále a položit si doplňující otázky (omezené pouze na vztah Česká-Slovenská republika, bez Evrospké unie) :
1) Má být českému občanu s trvalým pobytem na území České republiky postaven na roveň český občan s trvalým pobytem na Slovensku?
2) Má být českému občanu s trvalým pobytem na území České republiky postaven na roveň slovenský občan s trvalým pobytem v České republice?
3) Má být slovenskému občanu s trvalým pobytem na území České republiky postaven na roveň slovenský občan s trvalým pobytem na Slovensku?
Jestliže odpovíme na každou z výše položených otázek kladně, je zřejmé, že dospějeme ke stejnému závěru o diskriminační povaze návrhu na přiznání českého vyrovnávacího příspěvku omezené skupině českých občanů s trvalým pobytem v České republice.
O diskriminaci lze obecně hovořit v těch případech, pokud by právní předpisy (smlouvy) a jejich aplikace zjevně či skrytě přiznávaly některé výhody na základě občanství daných osob. To však česko-slovenská smlouva, na rozdíl od návrhů na přiznání vyrovnávacího příspěvku, nečiní. Jestliže smlouva zakládá nároky na základě jiných kritérií (například „sídla zaměstnavatele“), není to v obecném chápání považováno za diskriminaci.
Se zřetelem k výše uvedenému lze dospět k závěru, že
- současné snahy o vyrovnávání slovenských důchodů pouze určitým skupinám osob (občanům s trvalým pobytem v České republice) vedou ke skutečné diskriminaci;
- vyloučení (údajné) „diskriminace“ by představovalo přiznat vyrovnávací příspěvek všem (bez ohledu na občanství či trvalý pobyt), jejichž doby zaměstnání v bývalém Československu jsou zhodnoceny v nižším slovenském důchodu;
- bude-li politický zájem na „odškodnění“ určité skupiny osob (i přes vědomí si nastíněných diskriminačních aspektů), nelze o něm uvažovat (nepřipustíme-li výše uvedené finanční dopady) ve formě vyrovnávání důchodů v rámci důchodového systému.