Výkonný ředitel Americké obchodní komory Weston Stacey si myslí, že v tuto chvíli není důvod zásadním způsobem novelizovat zákon o veřejných zakázkách. Za problémy podle něj nemůže norma, ale její ne vždy správná interpretace.
Na hodnocení je zatím brzo. Zákon platí příliš krátkou dobu, a navíc ještě nedoběhla řada tendrů, které byly v režimu nového zákona vypsány. Máme už nicméně k dispozici několik reakcí zainteresovaných stran, na jejichž základě hodnotíme zákon jako vcelku dobrý. Jsou v něm ale pochopitelně oblasti, na nichž je třeba pracovat dál.
Teď se ale čím dál častěji mluví o další novelizaci, přibývá kritiků současné úpravy.
My jsme v médiích také zaznamenali stížnosti týkající se novely a procesu zadávání veřejných zakázek. Obrátili jsme se proto na autory těchto stížností s prosbou o vysvětlení, v čem konkrétně jejich problémy spočívaly. Nedostali jsme však od nich dostatek konkrétních informací.
Zaznamenali jsme také obtíže, které blokují celý proces zadávání veřejných zakázek, což je samozřejmě pro ekonomiku velmi špatné. Ale dokud nebudeme znát konkrétní podmínky každého tendru, nebudeme moci zhodnotit, zda šlo o stížnosti vyplývající z chyby v zákoně, ze samotného zadání tendru či jeho špatného zpracování.
Co podle vašeho názoru přinesla novela zákona o veřejných zakázkách, která vstoupila v platnost od loňského dubna?
O co šlo ve stížnostech, které jste zmiňoval?
Nejsilnější kritika zaznívala na adresu ceny výběrových řízení. Jenže tohle je bohužel mýtus, který vytvořili odpůrci zákona. Novela zákona totiž v této oblasti nezměnila nic, co ovlivňuje způsob stanovování nabídky. Oceňování je úplně stejné, jako bylo předtím. Před schválením zákona se vedla debata o tom, jestli cena má být jediným kritériem. A lidé řekli, že nemá. Skutečné kritérium je totiž ekonomická hodnota. V některých případech vám nejnižší cena nemůže přinést nejvyšší zisk, protože nemusí indikovat kvalitu.
Jak si tedy tuto kritiku vysvětlujete?
Tady se vracíme zpět k hlavnímu důvodu, proč bylo nutné zákon změnit. Veřejnost vyjadřovala značnou míru nedůvěry ve způsob rozhodování příslušných státních orgánů. Lidé jsou přesvědčeni, že buď rozhodují nekompetentně, anebo jsou zkorumpované.
A důvod, proč si to myslí, je především to, že procesy veřejných zakázek nejsou transparentní. Úřady nevydávají odůvodněná rozhodnutí, veřejnost nemá důkazy o tom, zda rozhodují správně, nebo špatně. Vzniklo tedy prostředí, ve kterém je pro úředníky nejsnazší vybírat podle nejnižší ceny.
Bohužel oponenti zákona chtějí omezit jeho transparentnost, což ještě zvýší nedůvěru veřejnosti a zároveň tlak na představitele úřadů, aby v soutěžích o veřejné zakázky vybírali podle nejnižší ceny, a ne podle nejvyšší kvality.
Jedním z kritiků novely je Hospodářská komora. Její prezident Petr Kužel pro Profit napsal, že soutěžit pouze na cenu je z dlouhodobého hlediska neekonomické a neefektivní a že by měla být stanovena také určitá kvalifikační kritéria.
Víte, někdy by si kritici zákona měli zákon nejprve přečíst. Pokud to uděláte, zjistíte, že to, co přinesl, je posílení pasáže, která pojednává právě o kritériích výběrových řízení. Což je přesně to, o čem mluvíte. Tedy kvalifikace každého účastníka tendru, také co musí splnit, co musí dodat ap. Zákon nezměnil způsob výběru dodavatele, ani neurčil, že se musí vybírat podle nejnižší ceny, to v něm nikde není napsané. Zákon pouze říká, že je nutné vybírat nejnižší cenu s nejvyšší ekonomickou hodnotou. Záměr je jasný – nutit zadavatele, aby stanovovali dobrá kritéria.
Když například zadávají IT kontrakt, musejí vědět, co chtějí. A když budou přípravě věnovat dostatek času, budou pak schopni ospravedlnit, že vybrali uchazeče s vyšší cenou, protože jeho nabídka může být ekonomicky nejvýhodnější. Čili místo toho, abychom kritizovali to, co v zákoně není, bychom ho měli číst a využívat to, co je v něm napsané.
Proč tedy podle vás dochází k problémům, které jste naznačil?
Protože lidé nečtou zákon, oni čtou titulky ve zprávách. A proto se začínají bát. Oni nechtějí spory a kontroverze, nechtějí číst svá jména v novinových titulcích. Takže si řeknou: Nebudeme vybírat dodavatele s ekonomicky nejvýhodnější nabídkou, protože je obtížné to vysvětlit. Raději vybereme nejnižší cenu a nemusíme se ničeho bát, protože tohle veřejnosti snadno vysvětlíme.
Takže když si ministři a šéfové asociací stěžují, že nejnižší cena je jediným kritériem, my jim říkáme, že oni sami vlastně tento problém vytvářejí, když tohle říkají v médiích, protože to není pravda. Oni totiž ze strachu z kritiky veřejnosti alibisticky vybírají podle nejnižší ceny. Takže v první řadě by tyto věci neměli říkat.
Jak se tohle dá změnit?
Číst zákon a implementovat ho tak, jak je napsaný. Ne tak, jak je vykládán lidmi, kteří nejsou odborníci. Musíme identifikovat jeho skutečné problémy. My neříkáme, že je perfektní, protože žádný zákon perfektní být nemůže. Mohou v něm být problematické pasáže, ovšem tím problémem dnes není nejnižší cena.
Ale jak ten zákon vylepšit, jak zamezit tomu, aby zadavatelé nebyli vybíráni podle nejnižší ceny? Když zákonem zakážete vybrat zakázku s nejnižší cenou, co když právě nejnižší cena bude v určitém případě ekonomicky nejefektivnější?
Kde se tedy vlastně skrývá zakopaný pes?
Důkazem toho, že problémem není samotný zákon, je fakt, že v režimu poslední novely proběhly tendry, kde nebyl dodavatel vybrán na základě nejnižší ceny, ale nejvyšší ekonomické hodnoty. Je tedy zřejmé, že to jde. V oněch specifických případech, kdy byla jediným kritériem nejnižší cena, je třeba se ptát, co za tím skutečně stojí.
Protože je zřejmé, že to není zákon. Byl tedy problém neschopnost vypracovat skutečně relevantní kritéria, čili nekompetence? Nebo je to problém politické kultury strachu, protože zadavatelé se nechtějí zodpovídat veřejnosti, jelikož se obávají, že veřejnost je přesvědčená o jejich zkorumpovanosti?
Co si myslíte vy?
Nevíme, co za tím stojí, protože jsme zatím neměli možnost seznámit se s žádným specifickým případem, kde byla nejnižší cena jediným kritériem. Tohle je ovšem třeba důkladně prozkoumat a pak se teprve uvidí.
Dokonce i když se podíváte na data, která poskytují lidé kritizující zákon, zjistíte, že více než 95 procent výběrových řízení v loňském roce bylo v pořádku. Skutečně, podle statistik ministerstva pro místní rozvoj bylo problematických pouze pět procent tendrů.
A těchto pět procent případů je třeba prozkoumat a zjistit, v čem je problém. Pravděpodobně to nebude zákonem, protože 95 procent tendrů bylo v pořádku. Je to tedy spíše problém interpretace zákona či politické kultury.
Víte, k jakým problémům docházelo u řízení, která spadají do těch pěti procent?
Dostalo se k nám několik případů, na které si firmy stěžovaly, kde představitelé ministerstev nebo státních úřadů vybrali dodavatele veřejné zakázky podle nejnižší ceny.
Bylo to v oblasti IT, právních služeb, stavebnictví. Zjistili jsme, že tyto případy potvrzují to, co jsem už říkal – úředníci nevybrali dodavatele s nejnižší cenou proto, že by jim to nařizoval zákon, byla to jejich vlastní volba, jejich rozhodnutí. My jsme poprosili pana Kužela, prezidenta Hospodářské komory ČR (HKČR), a další lidi, aby nám poskytli konkrétní příklady, kdy problémy způsobil zákon.
Všichni právníci, starostové a představitelé vlády, s nimiž jsme mluvili, se shodli v tom, že problémem není zákon. Přesto požadavek na jeho změnu trvá dál. Podle mne je v tom něco jiného.
A co?
Nejnižší cena je využívána jako jakýsi červený hadr na býka, jako argument pro změnu zákona. Jsem ale přesvědčen, že kritici zákona chtějí docílit toho, aby byly zvýšeny limity, tedy minimální částka, při které je nutné vypsat výběrové řízení, na pět či šest milionů.
Jde jim o to, aby zakázky v nižších hodnotách nebyly pod kontrolou zákona. Což samozřejmě přináší neprůhlednost. My jsme s lidmi, kteří prosazují změnu zákona, mluvili. A oni vědí, že své požadavky nemohou ospravedlnit právní argumentací, protože zákon říká to, co říká.
Podle mě bude další vývoj vypadat tak, že MMR přinese do Parlamentu v podstatě jakoukoli změnu zákona, a Hospodářský výbor Poslanecké sněmovny na poslední chvíli navrhne zvýšení minimální částky pro vypsání výběrového řízení.
Mluvme o implementaci
Před chvílí jste říkal, že jste požádali pana Kužela z HKČR o konkrétní případy, kdy problémy způsobil zákon. Poskytl vám je? Pokud ano, co jste se z nich dozvěděli?
Požádali jsme všech 35 členů Platformy pro transparentní veřejné zakázky o předložení konkrétních příkladů, kdy zákon mohl blokovat výběrové řízení. Hospodářská komora jich předložila pět. Jeden představoval obecnou kritiku byrokracie bez specificikého zmínění konkrétního paragrafu.
Druhý se týkal pouze prováděcí vyhlášky, ve třetím šlo o limit stavebního kontraktu. A zbývající dva hovořily o problému obecně, ale nespecifikovaly konkrétní příklady. Všechny byly předány skupině expertů.
Jedna z dalších výtek na adresu zákona říká, že se nedostatečně zabývá věcnou stránkou problematiky. Důsledkem je, že zadavatelé v řadě případů nevědí, jak na to, a raději využívají externí pomoc. Což pochopitelně celý proces zdražuje a zpomaluje.
Považoval bych za velmi nebezpečné snažit se každý tendr příliš regulovat, protože každé výběrové řízení je ve všech oblastech jiné. Jako příklad vezměme právní služby. Je velice složité vybrat právní firmu, protože zadavatel k ní musí mít důvěru a ona musí být skutečně kompetentní. Navíc pro různé typy právních služeb budou platit jiné ceny.
Jak napíšete zákon, který bude pokrývat každou jednotlivou situaci v tak komplikované oblasti? Takový zákon by musel mít tři sta nebo čtyři sta stran jen na ošetření právních služeb. A každý rok by se k němu musely přidávat nové věci, například cenové rozpětí, protože cenové rozpětí bylo před dvěma roky mnohem vyšší než dnes, což je důsledkem konkurence.
Je zřejmé, že nejste příznivcem další novelizace zákona. Je podle vás třeba oblast veřejných zakázek vylepšovat jinak?
Znova říkám: nemyslíme si, že zákon je perfektní. Čili pokud jsou tu nějaké skutečně závažné problémy způsobené zákonem, které například blokují důležité veřejné zakázky, pak musí být zákon změněn. My víme o jedné věci, což je situace, kdy se do výběrového řízení přihlásí, popřípadě podmínky splňuje jediný uchazeč.
Tohle měla novela řešit...
Ano. Šlo o situace, kdy chtěl někdo přihrát zakázku určitému subjektu a ostatní uchazeče vyloučit. Což se provádělo úpravou technických podmínek tak, aby je splnil pouze vybraný subjekt. Nový zákon říká, že pokud je pouze jediný uchazeč, tendr musí být zrušen a opakován. Jsou tu ovšem výjimky, kdy může být pouze jeden dodavatel.
Například když veřejné zakázky vypisují univerzity, v případě technicky velmi náročných projektů. Takže kdyby lidé četli zákon správně, zjistili by, že jsou výjimky, které toto umožňují. Jsou ovšem případy, na které zákon nepamatuje.
Jaké například?
Dochází k tomu typicky v malých městech, je to často v oblasti sociálních služeb, které zajišťuje jediná banka. Důvodem je, že pouze ona je schopná zakázku realizovat. Pak je ovšem podle zákona nutné tendr zrušit.
Tohle je potřeba napravit, není ale kvůli tomu nutné škrtat příslušnou pasáž zákona. Stačí vypracovat dodatek, který stanoví, že pokud je skutečně pouze jeden subjekt schopen splnit podmínky tendru, je třeba o tom veřejně informovat. Zároveň přidá možnost, aby se po určitý čas, dva nebo tři týdny, ještě někdo mohl do tendru přihlásit. Když se tak nestane, zakázku dostane původní zájemce.
My víme o dvou případech, kdy byl pouze jediný zájemce, i když možná jich bylo víc. Vláda musí rozhodnout, jestli je tohle tak naléhavé, aby se kvůli tomu měnil zákon.
Podle vašeho názoru tedy především dochází ke špatné interpretaci zákona. Co s tím?
Je třeba přestat mluvit o změně zákona a začít mluvit o jeho implementaci. Například si myslím, že by bylo dobré, kdyby náměstek ministra pro místní rozvoj Jan Sixta věnoval svůj čas na vytvoření průvodce implementací.
Takový průvodce by měl vzniknout pro IT zakázky, aby zadavatelé měli pomůcku pro určení správných kritérií. Totéž pro stavební zakázky atd. Na tomhle by ministerstvo mělo pracovat, pak vyjet do regionů a učit to představitele místních samospráv a další, kterých se to týká.
Je třeba řešit skutečné problémy
Před chvílí jste mluvil o tom, že pouze v pěti procentech případů se vloni u veřejných zakázek objevily nějaké problémy. Pak je tu ale druhá věc, a sice dopad novely na ekonomiku. Podle nedávno zveřejněné analýzy poklesl v ČR počet zakázek o téměř 30 procent a předpokládaná celková hodnota o zhruba devět procent.
Neměl jsem možnost se s touto studií seznámit, ale určité informace o ní mám. Někteří lidé říkají, že ten propad počtu i celkové hodnoty zakázek zavinil nový zákon. Není to ale spíš tím, že v systému je méně peněz na veřejné zakázky? Starostové, s nimiž jsme mluvili, nám říkali, že prostě nemají peníze.
Anebo, nemohou to být úspory? Vždyť přestavitelé NERV řekli, že pokud budou veřejné zakázky prováděny správně, dá se na nich ušetřit 10 až 15 procent veřejných zdrojů.
Proč tedy podle vás došlo k tomu poklesu?
Odpověď na to, co stojí za poklesem, nemáme, protože nad těmi čísly neproběhla žádná debata. Pokud autoři studie chtějí, aby lidé brali jejich výsledky vážně, musejí nás seznámit s použitou metodologií. Já jsem přesvědčen, že za menším počtem dodavatelů stojí ekonomická recese. Je samozřejmě dobré mít k dispozici čísla a analýza je důležitá. Jenže analýza může být ekonomická, ale také politická. A toto je politická analýza.
Před časem jste řekl jste, že chcete, aby Česká republika byla vnímána jako modelový příklad, jak by měly probíhat veřejné tendry. Co všechno je potřeba udělat, aby se to skutečně stalo?
Především je potřeba velké ochoty řešit v oblasti veřejných zakázek skutečné problémy. Problémem veřejných zakázek není ani tak jejich proces, jako spíš nedostatek důvěry. Lidé nevěří tomu, že úřady jednají v jejich zájmu. Musíme vytvořit takový proces realizace veřejných zakázek, který bude posilovat důvěru veřejnosti.
Dokud se tohle nestane, zažijeme ještě řadu kontroverzí, protože nejjednodušším způsobem, jak někoho politicky zdiskreditovat nebo odstavit ho od možnosti vyhrát výběrové řízení, je obvinit ho z korupce.
Všichni se budeme muset hodně snažit, abychom obnovili důvěru, protože pokud to neuděláme, čeká nás velká politická krize. Takže to v budoucnu stejně budeme nuceni udělat. A je lepší to udělat teď, než v krizové situaci.
Weston Stacey ve střední Evropě působí od devadesátých let. Původně pracoval jako novinář, od roku 1996 je výkonným ředitelem Americké obchodní komory v České republice. Ta v roce 2010 iniciovala vznik Platformy pro transparentní veřejné zakázky, které se účastní podnikatelské asociace, veřejné instituce i politické strany. Iniciativa se podílí na vytváření legislativních pravidel, která mají v tuzemsku zvýšit transparentnost a efektivnost zadávání veřejných zakázek.
