O práci legislativní rady vlády se příliš nehovoří.
Přesto právě na ní do značné míry záleží, jak bude vypadat zákonný rámec, v němž se podnikatelé pohybují. A jaký soudní systém bude rozhodovat o případných sporech. Předseda legislativní rady Cyril Svoboda to vidí poměrně jasně: „Je lepší rozhodovat rychle a někdy špatně, než pomalu a někdy špatně.“
Vláda má před sebou méně než polovinu své existence. Co považujete z hlediska vládních priorit za podstatné, aby přijala ještě do konce roku?
Pokud jde o zákony, je třeba připomenout, že se stále hovoří o reformě zdravotnictví. Zatím ale nebyl žádný zákon schválen. Druhou takovou oblastí je důchodová reforma, kde také není doposud jasné, zda se povede ji dokončit do konce volebního období. To jsou z politického pohledu nejdůležitější oblasti, které se nás týkají. Z ústavněprávního oboru je to pak ještě přímá volba prezidenta a zákon o obecném referendu.
Premiér prohlásil, že pokud by vláda nebyla schopna prosadit svůj reformní program, měla by raději odejít. Už jste si ve vládě stanovili mantinely, za nichž by bylo lepší podat demisi?
Nemluvili jsme o tom. To bychom museli mít nejprve tyto zákony na stole a říci definitivně, co je ten mantinel, který se nepřekračuje. Ale nemyslím si, že je dopředu správné říkat, že s tím a tím zákonem spojuje vláda svůj osud. Protože pak by byl takový zákon schvalován či neschvalován s ohledem na to, že s ním vláda spojuje svůj osud – a nikoli kvůli věcnému obsahu. Proto bychom takové kroky dělat neměli.
Jak to vypadá s přípravou legislativních pilířů, kterými jsou kodexy?
Máte na mysli zřejmě ony dva aktuální kodexy, kterými jsou novela trestního zákona a občanský zákon. Novela trestního zákona prošla třetím čtením ve sněmovně a je poměrně slušná šance, že bude platit. Potom je zde nový občanský zákoník, kterému v dnešní podobě dávám nulovou šanci. Jsou tam totiž některé změny, které jsou jak pro KDU-ČSL, tak pro některé poslance ODS nepřijatelné. Mám teď na mysli úpravu práva uzavírat manželství, protože my jsme zastánci toho, že toto právo mají mít i registrované církve a náboženské společnosti.
Jaký význam budou mít zákoníky ve struktuře legislativních norem?
Občanský zákoník má být kodifikací celého civilního práva – takže by měly vzít za své zákoník práce i obchodní zákoník. Z těchto norem by měly být pouze okrajové a speciální normy, přičemž občanský zákoník by měl obsahovat celou škálu civilně právních vztahů. Je ovšem logické, že v tak rozsáhlém legislativním díle se najde řada chyb, které se budou muset v průběhu legislativního procesu odstranit.
Existuje alespoň zásadní politická shoda na tom, že bude existovat jeden civilní kodex, od nějž se budou odvíjet ostatní legislativní normy?
Idea existence jednoho velkého kodexu a z něj vycházejících zákonů, řešících pouze speciální problematiku, je správná. Takovéto dílo je ale potřeba pořádně promyslet a především nad ním získat všeobecnou politickou shodu. Každý zákon není pouze odborným dílem, ale má i svůj politický rozměr. Protože o tom, jaký typ práva budeme mít, nakonec rozhodují politické strany.
KDYŽ JSME TO PLATILI, NEHODÍME TO ZA HLAVU
Občanský zákoník bude mít téměř tři tisíce paragrafů. Je nutné mít na každou lidskou činnost nějaký paragraf?
Uvědomte si, že občanský zákoník nahradí vlastně celý obchodní zákoník, celou řadu dalších zákonů, takže ve skutečnosti by to mělo vést k úspoře zákonných ustanovení. Je tam totiž celá řada paragrafů, která je společná, ať již jde o otázku právní subjektivity, odpovědnosti a tak dále. To vše jsou právní instituty společné všem ostatním disciplinám, které jsou dnes rozděleny. Takže racionální moment v sobě takové řešení skutečně zabudován má.
Do jaké míry se na kontinuitě práva odráží fakt, že některé právní normy vznikají uvnitř vlády a některé naopak vně, například v soukromých právních kancelářích?
Obecně by návrhy zákonů měly předkládat legislativní odbory jednotlivých ministerstev, což se vždy neděje. Ministerstva se obracejí na základě smluv na soukromé subjekty, které jim zákony napíší. To samotné mi nevadí. Pokud je zákon dobře napsán, tak je v zásadě jedno, zda si na to ministerstvo někoho najalo a nebo zda to napsal legislativní odbor ministerstva.
Bohužel někdy ministerstvo trvá na externím zákoně jenom proto, že práci na něm již zaplatilo. A tudíž, když jim to „hodíme na hlavu“, tak to vlastně budou považovat za vyhozené peníze. Pokud se jedná o chybu, kterou způsobil vlastní odborný útvar, ministerstvo ji jednodušeji přizná. Jinak musejí úředníci dokladovat a vysvětlovat ministrovi, proč zaplatili za něco, co neprojde se ctí diskuzí v legislativní radě vlády.
Pomůže určité sjednocení právní terminologie, práv a povinností k tomu, aby byla soudní rozhodnutí, jež jsou stále často pouhou sázkou do loterie, předvídatelnější?
Vaše otázka naráží na dva nešvary. Prvním jsou rozdílná rozhodnutí soudů v zásadě o jedné a téže otázce. Takže velmi obdobné případy jsou rozdílně soudně interpretovány jenom proto, že řada soudců obecních soudů nehodlá respektovat stanoviska Nejvyššího soudu, která na rozdíl od stanovisek Ústavního soudu nejsou závazná. V tomto smyslu by se měla současná právní praxe změnit tak, aby i rozhodnutí Nejvyššího soudu měla takovou váhu, že by se jimi musely obecné soudy řídit.
Druhým nešvarem je situace, kdy soudce nemá na konkrétní případ napsaný paragraf a neví, jak rozhodnout. Na vině ale není nedostatečná legislativa, protože ta nikdy nemůže úplně popsat všechny životní situace. Soudce by měl ale rozhodovat spravedlivě a uvážlivě.
Problém je spíše v nepřehlednosti a přebujelosti zákonných norem, ne?
Správně říkáte, že zákonů by mělo být méně, měly by být čitelnější a přehlednější – to ale není základní problém. Ten osobně vidím v nedostatku odvahy rozhodovat i tam, kde chybí právní úprava, podle obecných ústavních zásad. Nejde ale jenom o samotnou materii, ale i o procesní část.
Například ministerstvo financí tvrdí, že musí být samostatný daňový řád, protože daňové řízení je specifické. To je jedna z dalších nemocí české legislativy. V řadě oblastí správního práva probíhá nějaké řízení, ať již jde o přestupkové řízení, stavební řízení či jiná správní řízení. A platí, že se každé řízení řídí podle obecně platných předpisů o správním řízení a o správním řádu.
Nicméně někdy existují odchylky, kdy zákonodárce chce, aby platilo obecně správní řízení, ale v oněch odchylkách zase chce, aby se rozhodovalo odlišně. To pak vede ke vzniku speciálních řádů, jako jsou například daňový řád, stavební řád… V zásadě je taková praxe nešvar. Buď má platit řád jeden, nebo druhý. Ale není možné říci, že se rozhoduje podle správního řádu až na určité výjimky, kdy se rozhoduje podle jiných ustanovení. Jak k tomu chudák občan přijde, když nedohledá, kde jsou které výjimky ze správního řízení?
CYRIL SVOBODA (52)
Po vystudování Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze pracoval nejprve tři roky v Transgasu a poté do roku 1990 jako notář. Po listopadu 1989 se věnoval politické činnosti ať již v exekutivě, či jako poslanec. V legislativní radě vlády působil již jako její místopředseda od roku 1992 do roku 1998. V první Klausově vládě působil od července 1992 do července 1996 ve funkci náměstka ministra spravedlnosti, ve druhé pak do ledna 1998 jako náměstek ministra zahraničních věcí. Od ledna 1998 do července 1998 byl ministrem vnitra, v letech 2002 až 2004 ministrem zahraničí. Od září 1998 až dodnes je poslancem za KDU-ČSL, kde vykonával v letech 2001 až 2003 funkci předsedy. Předsedou legislativní rady vlády je od ledna loňského roku.
Vidíte nějaké východisko z této praxe?
Osobně vždy předkladatelům říkám – rozhodněte se jasně. Buďto napište samostatně celý proces od a až do zet, nebo odkažte na správní řád. Hlavně ale nevytvářejte další legislativní komplikace tím, že budete říkat, že správní řád platí pro celý zákon s výjimkou čtyř paragrafů!
Není problém rovněž v tom, že pro různé zákony platí odlišné definice jednotlivých termínů?
Tak to je další nešvar. Velmi často předkladatelé definují určitý pojem. Máte například paragraf, který na tři stránky říká, co je to domácnost, co to je byt, přičemž se říká, že pro účely tohoto zákona se domácností či bytem rozumí to či ono. A zjistíte, že na jednu věc či skutečnost najednou máte v zákoně několik definicí – vždy pro účel toho kterého zákona.
Stále proto předkladatelům říkáme – všechny takové definice vyházejte. Protože předpokládáme, že soudce bude racionálně rozhodovat – a že bude vědět, co je byt či domácnost. Nakonec praxe vypadá tak, že jsme měli jeden zákon, který se týkal elektřiny a plynu, a v tom zákoně byly dvě definice domácnosti: z hlediska spotřebitele plynu a z hlediska spotřebitele elektrické energie.
Zajišťuje vůbec česká justice rovnost občanů před zákonem?
Rovnost před zákonem znamená především dvě věci. Tou první je, že se občan domůže svých práv v rozumné době. A druhou, aby se jednomu nestalo, že se rozhodne rychle, a druhému v obdobné věci pomalu. Jak k tomu přijde například malý podnikatel, když se nedomůže rozsudku například ve věci exekuce, kdy čeká měsíce, možná roky, a sám nakonec skončí v úpadku, protože se včas nedomůže svých práv? Já volám po rychlosti. Můj velitel roty na vojně říkával: „Je lepší se rozhodnout rychle a někdy špatně než pomalu a někdy špatně.“ Proto tvrdím – na rychlosti záleží.
ROZDĚLOVAT PRÁCI MUSÍ PŘEDSEDA SOUDU
Nepláčete náhodou jako člen vlády a předseda její legislativní rady na špatném hrobě?
Jediná správná odpověď může být, že rozhodují soudci; a soudci jsou nezávislí. Nechci házet do jednoho pytle všechny soudce. Myslím si, že spousta soudců je kvalitních, ale setkáváme se s případy, kdy se i poměrně jednoduché řízení vleče neúměrně dlouho – aniž by bylo vůbec jasné proč.
Dá se s tím vůbec něco dělat? Například zřízením kárných senátů i z osob mimo justici?
To jsou těšínská jablíčka, moc si od toho neslibuji. Říkám věc, která se ale moc nelíbí ministru spravedlnosti: zaveďme princip, že každý případ přiděluje předseda soudu. Dnes je situace taková, že existuje princip zákonného soudce, který říká, že má existovat nějaký objektivní princip v přidělování případů – například rozpis plánu práce podle abecedy. Pak se ale stane, že soudce, který má málo zkušeností, dostane velmi komplikovanou záležitost a například soudce, který je dobrý na vlastnické vztahy, soudí nějaké náhrady škody – ačkoli by mohl soudit to, v čem je skutečně dobrý. Když jdete na operační sál, tak se přece také nerozhodujete podle toho, kdo je sudý nebo lichý, ale kdo je podle komplikovanosti operace na tento výkon nejvhodnější.
Stejně tak se musí změnit praxe u soudu. Předseda soudu musí nést odpovědnost za to, jak je rozdělena práce u soudu. To povede ke zlepšení a zrychlení práce soudů, protože předseda se nebude moci vymlouvat na to, že rozděluje práci podle abecedy, ale ponese plnou zodpovědnost za efektivní rozdělení práce. Přitom i dnes se dá těmto „abecedním“ kritériím vyhnout například změnou prvního písmene jména žalovaného, aby případ dostal ten který soudce. Jakmile je případ soudci podle abecedy přidělen, advokát se omluví, že došlo k překlepu ve jménu, ale případ soudci již zůstává… Takže i nyní umí advokáti lišácky zařídit, který soudce bude o jeho případu rozhodovat.
Ústavní soud zrušil přílepky, nicméně celá řada legislativních nešvarů v průběhu schvalovacího procesu zůstává. Máte nějaké návrhy, jak například omezit poslaneckou tvořivost?
Na tom se nic nezmění. Když jsme připravovali českou ústavu a já byl tehdy v týmu za českou vládu, tak tam byl návrh, že každý legislativní návrh může podat pouze skupina deseti poslanců. To v České národní radě zrušili s tím, že toto právo náleží každému poslanci. Takže jeden poslanec má stejné právo jako celý Senát či krajské zastupitelstvo. Pochybuji ale, že si poslanci odhlasují změnu ústavy, která by jim takovou obrovskou moc odnímala.
Vidíte nějakou cestu ven?
Jediná možnost, která české legislativě může skutečně prospět, je zpomalení. Zákony projednávat pomalu, diskutovat o nich a odůvodňovat. Řada návrhů, byť jsou dobře míněny, je nepromyšlených, nezapadá do celkového právního řádu a právnímu řádu neprospívá. Takže pokud bych chtěl dát nějaké poselství do našeho rozhovoru, tak je to apel: výrazně zpomalit. Legislativní smršť rovná se legislativní spoušť.
A daří se vám na tu legislativní brzdu šlapat?
Sám za sebe a legislativní radu vlády mohu říci, že se o to snažím. Ale je to asi nekonečný boj. Všechny politické strany vždycky budou slibovat zpomalení, větší průhlednost, transparentnost, ale život ukáže, že tak růžové to není. Každý ministr se chce ukázat jako ten, který zvládne své úkoly, a potom napíše třeba šest zákonů za rok, protože se chce předvést.
Problém je ale zřejmě i snaha přijímat na cokoli zákon, aniž by byl jasný dopad a náklady takové regulace.
Co se týká zákonů navrhovaných vládou, tam se již takové vyčíslení děje. Vládní návrh zákona musí mít vyčíslen dopad jak do veřejných rozpočtů, tak do podnikatelského prostředí. V čem já vidím problém, je to, že tuto povinnost nemají poslanecké návrhy. A to nejenom samostatné zákony, ale i pozměňovací návrhy. Přičemž vliv různých sil a skupin v parlamentu je tak velký, že se pak do zákonů dostane kdeco. Legislativní rada vlády má sice připraveny návrhy na zkomplikování legislativního procesu v parlamentu, mám ale obavu, že neprojdou.
