Máme toho dost!

PODNIKATELÉ A TVORBA ZÁKONŮ Je nepřehledné, zahlcené nadbytečným množstvím norem a nezajišťuje dostatečné právní jistoty. Tak hodnotí podnikatelé tuzemské právní prostředí. Dosavadní situace vadí čím dál tím více lidem. V poslední době se objevilo hned několik návrhů na zlepšení kritického stavu.

||
PODNIKATELÉ A TVORBA ZÁKONŮ

Je nepřehledné, zahlcené nadbytečným množstvím norem a nezajišťuje dostatečné právní jistoty. Tak hodnotí podnikatelé tuzemské právní prostředí. Dosavadní situace vadí čím dál tím více lidem. V poslední době se objevilo hned několik návrhů na zlepšení kritického stavu. Už nyní ale mají podnikatelé možnosti ovlivňovat přípravu nových zákonů. Bude jejich hlas slyšet více než za vlády sociální demokracie?

Podnikatelé chtějí přehlednější legislativu a zákony srozumitelné středoškolsky vzdělanému člověku. Z nejnovějšího průzkumu Hospodářské komory mezi dvěma tisíci majiteli a šéfy firem vyplynulo, že jen dvě procenta podnikatelů jsou spokojena se současným stavem právního prostředí.

Devadesát pět procent oslovených zástupců firem vnímá současné legislativní prostředí v Česku jako nepřehledné. Jako nejkomplikovanější hodnotí daňové zákony a pracovněprávní legislativu. Naprostá většina (92 procent) si také myslí, že zákonů je přijímáno zbytečně mnoho.

Průzkum Hospodářské komory jen potvrdil problémy, které podnikatelům vadí při každodenním podnikání. Nepřehlednému stavu legislativy, takzvaným přílepkům, nedostupnosti zákonů či jejich nesrozumitelnosti a různým výkladům se v Profitu věnujeme pravidelně. Místo dalšího podrobného rozboru nedostatků se proto tentokrát podíváme na možnosti, které podnikatelé ke zlepšení současného stavu již mají nebo je možná brzy dostanou.

JAK SE RODÍ ZÁKONY Návrhy zákonů se podávají Poslanecké sněmovně. Přijít s nimi může vláda, poslanec nebo jejich skupina, Senát nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku. Vzhledem k tomu, že vláda převážně mívá ve Sněmovně většinu hlasů, to jsou právě její návrhy, které mají největší naději na schválení.

Ministři se řídí Legislativními pravidly vlády, která ovšem mají pouze povahu usnesení, takže každý kabinet si může schválit nová, vlastní pravidla. Tyto zásady pro vznik zákonů jsou v kompletním znění dostupné například na webu www.vlada.cz. Zjednodušeně řečeno stanoví, že na začátku celého procesu musí vždy stát důkladná analýza situace. Příslušné rezortní ministerstvo na jejím základě sestaví věcný záměr zákona, který musí povinně poslat na připomínková místa, určená právě Legislativními pravidly. Pokud se věcný záměr „přímo týká právní regulace podnikání“, je jedním z těchto míst i Hospodářská komora, podobně jako Družstevní asociace.

Dokument musí obdržet také odbory a příslušné zaměstnanecké svazy, „pokud se věcný návrh týká důležitých zájmů zaměstnanců“. Firemní právník Jaroslav Novotný upozorňuje, že oborovému seskupení firem se tak návrh vůbec nemusí dostat do rukou, pokud současně nejsou členy Hospodářské komory. „Představte si zákon, který se vztahuje k regulaci podnikání v určitém specifickém oboru. Netýká se přitom zaměstnanců, ale jen zaměstnavatelů. Takový návrh sice povinně dostane komora, nikoliv už ale oborová sdružení. Je jen na jejich průbojnosti a současně na vůli ministerstva, zda získají možnost se k němu vyjádřit,“ vysvětluje.

Po získání připomínek k věcnému záměru pak ministerstvo zpracuje konkrétní návrh zákona, který znovu pošle připomínkovým místům. Konečný návrh potom schválí vláda jako celek a pošle jej k projednání do Poslanecké sněmovny.

ČÍM DŘÍVE, TÍM LÉPE

Všechny návrhy zákonů obdržené od vlády zveřejňuje Hospodářská komora na svém webu www.komora.cz (přímo z hlavní stránky je odkaz do sekce nazvané Připomínkování zákonů).

Podnikatelé k nim mohou zasílat připomínky na uvedenou e-mailovou adresu. Pro každou oblast zvolila komora své garanty, kteří připomínky shromažďují. Garanti či gestoři pak musí všechny podněty „zpracovat“. To znamená, že je sice mohou odmítnout, ale jsou povinni takový krok zdůvodnit.

Podobný princip platí i na následujícím stupni, tedy ve vztahu mezi komorou a vládou. Navrhovatel zákona (nejčastěji příslušné ministerstvo) je povinen se s připomínkami od komory „vypořádat“. „Pokud jsou označeny jako zásadní, ale předkladatel zákona s nimi nesouhlasí a nezapracuje je do finální podoby návrhu, musí uvést důvody,“ říká šéf Hospodářské komory Jaromír Drábek.

Dodržování těchto pravidel ale v praxi záleží na konkrétních lidech. „S některými ministerstvy máme dobré zkušenosti, s některými horší,“ říká Drábek. Příkladem ignorance názorů podnikatelů byla příprava nového zákoníku práce, kdy ministerstvo vedené Zdeňkem Škromachem (ČSSD) prakticky umožnilo připomínkovat normu až poté, co již byla navržena tak podrobně, že nebyly průchodné zásadnější změny.

„S možností připomínkovat vládní návrhy problém nemáme,“ potvrzuje předseda Svazu podnikatelů a živnostníků Bedřich Danda. I on si ale stěžuje, že řada zásadních připomínek není následně vypořádána, tedy chybí zdůvodnění jejich odmítnutí.

Problémem jsou také lhůty. U věcného záměru je na připomínky vyhrazeno 15 pracovních dní, u následného návrhu 20 dní. To je sice podle Drábka akceptovatelné, problém je však s různými výjimkami, kdy je lhůta zkrácena. „Na státní rozpočet jsme měli jen tři dny. Za tak krátkou dobu je nemožné se s ním vůbec seznámit, natož jej připomínkovat,“ říká.

„Snažíme se proto účastnit jednání už v průběhu vypracovávání věcného záměru, protože to je nejefektivnější,“ vysvětluje Drábek. Později lze sice připomínkovat i paragrafované znění zákona, ale praktická možnost změnit již téměř hotový návrh je pak menší.

NEOMEZENÍ POSLANCI

Zatímco vznik vládních návrhů má svůj poměrně přísně upravený postup, v další fázi projednávání zákonů - ve Sněmovně - jsou poslanci omezeni jen hodně teoreticky. „I když se snažíme hlídat a sledovat projednávané zákony i v parlamentu, dostanou se tam do nich věci, s nimiž nesouhlasíme, ale už nemáme jakoukoliv možnost se k nim vyjádřit. Hlavně před volbami se vláda odvolávala na časovou tíseň, takže nebyla šance se skutečně důkladně zabývat předloženými normami,“ vzpomíná Danda. Sdružení podnikatelů má nyní v evidenci již 38 zákonů, které by chtělo změnit.

Poslanci, na rozdíl od ministerstva často bez detailnější znalosti oboru, mohou provádět prakticky jakékoliv změny. Vznikají tak paskvily, chyby a nelogické slepence. Zákonodárci mnohdy také spoléhají, že jejich kolegové takový „přílepek“ v množství pozměňovacích návrhů přehlédnou nebo kvůli „drobnosti“ nebudou chtít blokovat přijetí zákona jako celku. „Pokud je například ve druhém čtení přilepen nějaký pozměňující návrh k nesouvisejícímu zákonu, úspěšně lze obejít celý dlouhý legislativní proces. Neprochází již připomínkovým řízením, ani se k němu nevyjadřuje vláda,“ vysvětluje ministr spravedlnosti v Topolánkově vládě Jiří Pospíšil (ODS).

Právě tady je tedy - cynicky řečeno - největší prostor pro podnikatele. I jediný člověk, dokáže-li přesvědčit „svého“ poslance, tak může snadno a rychle prosadit změnu, na kterou předtím neměly sílu ani podnikatelské svazy. „Kvůli tomu se ale do právního řádu dostanou pod tlakem nějaké lobbistické skupiny změny, které mohou mít nedozírné následky,“ domnívá se senátorka Soňa Paukrtová (bezpartijní, předsedkyně Klubu otevřené demokracie). Nenápadně ukrytých změn si často nevšimnou ani ostatní poslanci, natož odborníci z oboru. Teprve po přijetí zákona se pak zjistí, že si nová norma odporuje s jinou, nebo že obsahuje něco, co téměř nikdo netušil - příkladem bylo třeba takzvané vytěsňování minoritních akcionářů, ukryté v nesouvisejícím předpisu.

„Škody a komplikace jsou znatelné už nyní. Mohou ale přijít daleko závažnější následky - například až se kvůli tomuto nepřehlednému přijímání novel dostane do právního řádu něco, co může výrazně poškodit Českou republiku,“ obává se senátorka.

DESET MINUT NESTAČÍ

Dosavadní stav už vadí nejen podnikatelům, z nichž si - podle průzkumu komory - musí 86 procent platit právní, daňové či jiné poradce, aby se v množství a chaosu předpisů vůbec vyznali. Nebezpečí spočívající ve zbytečných překážkách rozvoje podnikání si uvědomuje i čím dál tím více politiků. Přišli hned s několika návrhy na zlepšení, jenže zatím jde spíše o nekoordinované návrhy bez potřebné shody napříč stranami.

Nenajde se asi politik, který by současný stav považoval za ideální. Přesto vinu na současném stavu má nejen bývalá vládní koalice ČSSD, lidovců a US-DEU, ale také tehdy opoziční ODS či komunisté. Kritizované přílepky k zákonům totiž navrhovali všichni.

Rovněž s návrhy na zlepšení teď nepřichází jen opozice a zástupci podnikatelů, ale i ČSSD, během jejíž osmileté vlády došlo k rekordnímu zaplevelení právního řádu a expanzi počtu zákonů (mimochodem mnohem většímu než za vlády pravice v porevolučních letech, kdy bylo přijímání zcela nových zákonů pochopitelné).

Stínová ministryně spravedlnosti Paroubkovy vlády Marie Benešová tak například slibuje zpřehlednit současný stav. Přitom právě Paroubek se mohl jako předseda vlády zasadit, aby po každé významnější novele zákona bylo podnikatelům ihned k dispozici aktuální plné znění ve Sbírce zákonů.

Před volbami také ČSSD přišla s iniciativou nazvanou 10 minut pro zlepšení právního prostředí. Myšlenka byla chvályhodná - na vládním webu mohli podnikatelé vyplnit dotazník a uvést připomínky k současným zákonům. „Jenže dotazník byl tak zbytečně složitý, že působil stejně nepřehledně a komplikovaně jako ty zákony. Do kolonek se například musel vyplnit konkrétní paragraf konkrétního zákona, který se podnikatelům nelíbí. Kdo by místo toho chtěl prostě jen napsat, že zákonů je příliš a nejsou srozumitelné, ten v dotazníku neměl prostor,“ vzpomíná právník Novotný. Nicméně i on hodnotí tehdejší iniciativu alespoň jako pokus přimět podnikatele ke konkrétní aktivitě. „Na rozdíl od západní Evropy nemá zdejší komora takový vliv, mimo jiné i kvůli absenci povinného členství. Většina firem, které nejsou členy komory, je pasivních. Jen se neustále přizpůsobuje a potichu nadává. Málokterý podnikatel využije možnosti navštívit svého poslance nebo senátora,“ domnívá se.

Podobnou zkušenost má i redakce Profitu. Naprostá většina čtenářů sice v soukromých hovorech kritizuje současný stav, podepsat se pod konkrétní připomínky se ale téměř nikomu nechce. Když pak podobné články čtou ministři či poslanci, vypadají jako výmysl několika redaktorů, ne jako názor výrazného počtu zaměstnavatelů a tvůrců HDP.

UŽ DOST!

Jedním z návrhů na okamžité zlepšení současného stavu je takzvaný legislativní „stop stav“. Zákon proti přebujelosti českého právního řádu připravuje již zmíněná senátorka Soňa Paukrtová. Cílem je omezení počtu novelizací a postupné zvyšování počtu těch zákonů, které platí pouze v základním znění. Její návrh před pár dny oficiálně podpořila i Hospodářská komora. „K poslancům by se měl dostat během podzimu, ale celkově je to úkol na příštích pět let,“ upozorňuje Paukrtová.

„Vadí nám dosavadní stav, kdy každý poslanec může jakkoli změnit předložený zákon, aniž by k takovému návrhu mohla proběhnout diskuze. V okolních zemích přitom taková možnost není,“ říká k tomu šéf komory Drábek. Pokud by tedy poslanci přišli se změnami, musely by podstoupit stejné připomínkové řízení, jako předchozí vládní (ministerský) návrh.

„My sami se při projednávání ve sněmovních a senátních výborech snažíme většinou uplatňovat pouze ty připomínky, které jsme uplatňovali již v předchozí fázi,“ tvrdí Drábek.

JASNĚ A JEDNOZNAČNĚ

Ze zmíněného průzkumu mezi firmami také vyplynulo, že 97 procent podnikatelů by uvítalo závazné výklady od finančních úřadů u sporných, nejednoznačných či nejasných daňových zákonů. (Takzvané editační povinnosti jsme se podrobně věnovali v Profitu č. 36/2006.)

„Potvrdilo se, že požadavek Hospodářské komory na zavedení všeobecné editační povinnosti je oprávněný a nezbytný. Důvodem je právě složitý a nepřehledný legislativní systém. Jen v daňové legislativě dochází ke změnám několikrát ročně, běžně se využívá nepřímých novelizací a podobně,“ říká šéf komory Drábek.

„Editační povinnost bych v krátkosti popsal jako povinnost finančního úřadu písemně a závazně se vyjádřit k problému zdanění, s nímž se na něj podnikatel obrátí,“ vysvětluje Drábek. „Naše návrhy v této oblasti se snaží předcházet situacím, kdy při zpětné kontrole je podnikatel nařčen ze špatného postupu, přestože tak činil na doporučení finančního úřadu. Při zavedení editační povinnosti by právě vyjádření úřadu sloužilo jako argument pro postup podnikatele v daném případě,“ dodává.

Zavedení všeobecné editační povinnosti podporuje i Svaz průmyslu a dopravy České republiky, který již před více než rokem předložil návrh paragrafovaného znění příslušné úpravy. V něm nastavil i mechanismy proti zneužití editační povinnosti, stejně jako třeba závazné lhůty pro úkony správce daně.

Sociálnědemokratické ministerstvo financí zatím volání po editační povinnosti vyslyšelo ve dvou nepříliš výrazných případech. Další rozšíření mělo přijít od 1. ledna 2007, kvůli současnému bezvládí je ale projednávání chystaných změn daňových předpisů prakticky pozastaveno. Zatímco ČSSD je pro rozšíření editační povinnosti pouze na určité případy a nejlépe za poplatek, ministr financí Topolánkovy vlády Vlastimil Tlustý prosazuje všeobecnou editační povinnost.

PRÁVNÍK ZDARMA? Předseda Svazu podnikatelů a živnostníků Bedřich Danda by také uvítal, kdyby stát podnikatelům přispíval na kvalitní právníky, aby mohli fundovaně oponovat legislativním návrhům. „Je důležité, aby tito právníci převedli naše myšlenky do právní řeči,“ říká Danda. Taková odborná oponentura by se totiž vyplatila i státu, protože by řada chyb a nelogičností byla „odchycena“ hned na začátku. Pak by nebylo nutné přijímat neprodleně po schválení zákonů jejich rychlé novely, opravující či upřesňující sporná ustanovení. Díky fundovaným podnikatelským připomínkám by se ulevilo i státní správě, kterou pak nejasné či chybné zákony mnohdy zbytečně zatěžují. Podnikatelé by měli méně překážek, díky tomu by se mohli věnovat samotnému byznysu, což by se mělo pozitivně odrazit i na růstu celé ekonomiky.

Šéf komory Drábek je však k takovému návrhu skeptický: „Nemyslím si, že by stát měl dotovat podnikatelským organizacím právní poradenství. Ani si nedokážu představit, že by dotoval oponenturu svých vlastních návrhů. Sice by se tím asi zabránilo některým přehmatům, které se pak těžko zpět z legislativy odstraňují, ale už nyní přece stát může hlasům podnikatelů naslouchat. Záleží jen na vůli politiků a úředníků,“ domnívá se.

POSPÍŠIL CHCE ZMĚNY

Návrhy na větší účast veřejnosti při legislativním procesu představil v minulém týdnu i úřadující ministr spravedlnosti Jiří Pospíšil. Legislativní rada vlády nyní připravuje podklady, které se stanou základem diskuze o změnách současného stavu. Pospíšil mimo jiné prosazuje, aby tvorba norem byla nově upravena přímo zákonem, který nebude tak jednoduché obcházet jako dosavadní předpisy typu legislativních pravidel vlády.

„Jako zcela zásadní vidím také zavedení připomínek veřejnosti k jednotlivým normám, jako je tomu například na Slovensku,“ říká. Zatím ale není jasné, jak by tyto návrhy vypadaly. Jednou z možností je zveřejnění zákona v elektronické podobě, tak aby se s ním mohlo seznámit co nejvíce občanů. Pokud se sejde více připomínek stejného znění (zatím se uvažuje o 300 až 500 oponentech), bude se s nimi muset předkladatel vyrovnat, přestože nebudou pocházet z oficiálních připomínkových míst. Podobnou novinku navrhuje také senátorka Paukrtová a podporuje ji Hospodářská komora.

„Zásadou p ři přijímání nových zákonů by mělo být i zhodnocení, zda je daný zákon, tedy určitý typ regulace, skutečně potřebný. A také nelze daného záměru docílit jinou cestou, případně s odvoláním na již existující právní normu,“ doplňuje Pospíšil. S tím souhlasí i Paukrtová: „Reguluje se zbytečně mnoho činností.“

Ministr chystá legislativní audit vedoucí k odstranění zbytečných norem. Vzorem může být i Barrosova Evropská komise, která nedávno zrušila poměrně vysoké množství takových předpisů.

NÁVRHŮ JE DOST, ALE… S návrhy, jak přiblížit názory podnikatelů přímo ministrům, přišel i ministr průmyslu a obchodu Martin Říman. Rada pro zlepšení podnikatelského prostředí, zřízená jeho předchůdcem Milanem Urbanem, dosud pouze přeposílala své návrhy Hospodá řské radě vlády. „Nyní bude moci komunikovat s vládou přímo,“ plánuje. Říman v minulém týdnu představil i první výsledky svého projektu Stop šikaně živnostníků. Ministerstvo průmyslu a obchodu dokončilo mapování norem, zatěžujících podnikatelské prostředí a připravilo seznam 16 vyhlášek, které budou v nejbližší dob ě zrušeny. „Je zarážející, že jsou dodnes účinné vyhlášky o zřízení státních podniků zahraničního obchodu, jako byl Tuzex. Takové předpisy jen zaplevelují náš právní řád a musí být odstraněny,“ říká Říman. Co nejdříve má dojít i ke zjednodušení kritizované vyhlášky o hygienických požadavcích na stravovací služby. Další návrh pochází z uskupení eStát, ideově příbuzného ODS. Cílem je odstranění nadměrné byrokratické zátěže. „Autor, letos tragicky zesnulý Michal Tošovský, věnoval přípravě 12 měsíců a čerpal z mnoha zahraničních zkušeností institucí, jako je OECD, Evropská komise či britský Regulatory Reform Act,“ říká Ivo Brokeš z eStátu. „Pánem se musí opětovně stát občan jako klient státu, který je zřízen především pro ochranu jeho svobod, a nikoliv pro jejich omezování. Občan proto musí dostat do rukou účinné nástroje, jak si tuto zásadní změnu situace vynutit,“ dodává. V případě nepřípustných zásahů do svých práv, které veskrze spočívají v ukládání nadměrné byrokratické zátěže, se bude moci obrátit na soud. Vlastní, dosud nezveřejněné návrhy připravuje i ministerstvo vnitra vedené Ivanem Langerem. Iniciativ ke zlepšení dosavadního stavu tedy vzniká jako hub po dešti. Jak se je ale podaří všechny skloubit? „Budeme se snažit netříštit síly,“ slibuje Jiří Pospíšil. NA KONCEPČNÍ ŘEŠENÍ NENÍ ČAS Právník Novotný sice návrhy Topolánkova ministra vítá, je ale skeptický ohledně jejich prosazení. „Prakticky se schyluje k předčasným volbám a spíše než systémových zlepšení se od nejsilnějších stran dočkáme dalších pokusů jak současná pravidla obejít. Vláda kvůli zablokované sněmovně bude chtít co nejvíce využít svých pravomocí, takže i zásadnější rozhodnutí se místo zákonů budou zkoušet přijímat pouhými nařízeními vlády či vyhláškami,“ upozorňuje. Podle Novotného však není třeba upravovat celý legislativní proces dalšími a dalšími předpisy a návody. „Vždycky půjde spíše o lidi, kteří se těmito pravidly budou řídit. Když budou politici vidět nejdále do příštích voleb a nepřihlédnou k dlouhodobějším dopadům jimi přijatých rozhodnutí, zlepšení se nedočkáme. Podobně u úředníků - řada z nich stále nechce nebo se bojí dělat něco navíc než jen otrocky plnit předepsané postupy,“ domnívá se. „Pořád se spíše snaží dodržet nějaké formální postupy než co nejlépe dosáhnout výsledku. Jako by si na ministerstvech občas jen chtěli zapsat čárku za to, že podnikatelům formálně umožnili připomínkovat návrh. Kdyby úředníci a politici cítili větší osobní odpovědnost za důsledky špatně připraveného zákona, ve vlastním zájmu by pak připomínkám kladli větší váhu a brali by je jako pomoc, ne jako obtíž,“ uzavírá Novotný. Podobného názoru je také Bedřich Danda. „Jde spíše o otázku politické vůle a úřednického postupu dát podnikatelům dostatek možností k prezentaci svých zájmů než o striktně kodifikovaný postup,“ říká. | „Zmatek v zákonech může mít závažné důsledky pro celou ekonomiku,“varuje senátorka Soňa Paukrová.**|