Problémem státních firem nejsou dozorčí rady, ale jejich manažeři. A politici, kteří se nechtějí vzdát moci nad nimi
Zkuste si do Googlu zadat klíčová slova „Petrobras“, „Dilma Rousseff“ a „protests“ a uděláte si pěkný obrázek o symbióze vysoké politiky, státem ovládaných firem a korupce. Petrobras je brazilským státem majoritně ovládaná petrolejářská společnost, svého času celosvětově analytiky opěvovaná jako investice. Dilma Rousseffová je nejen současnou prezidentkou Brazílie, ale také bývalou šéfkou Petrobrasu. A protesty se týkaly korupčního skandálu, v němž se točí desítky vysoce postavených politiků a byznysmenů a dohromady miliardy dolarů na provizích. Ovšem když si odmyslíte proporce a dosadíte trochu jiná jména, mohlo by se vše klidně odehrávat v Česku.
Ten příběh o státem ovládaných firmách, které se staly středem korupčního řetězce, o zmanipulovaných zakázkách, provizích a nelegálním financování politických stran znají téměř všude na světě. Stejně jako to, že dokud ekonomika šlapala, nikdo nic moc neřešil. Až po prudkém zpomalení ekonomiky přišly rozsáhlé veřejné protesty a spektakulární vyšetřovací akce. A dobře známe i obvyklou prudkou reakci na podobné špinavé kšefty – nástup radikálů s „očišťovací“ rétorikou a plány na „systémové“ řešení. Jako je třeba speciální zákon, který minulý týden předložil ministr financí do vlády.
Stamiliardový problém Řízení státních a polostátních firem je bezesporu důležité téma. Podle údajů za rok 2013 bylo v Česku 101 státních podniků či obchodních korporací s majetkovou účastí státu a dalších 913 spadalo pod vyšší územněsprávní celky. Velké firmy s miliardovým obratem a v případě dopravních podniků značnými nároky na dotace vlastní i města. Centrum aplikované ekonomie dospělo ve své studii z roku 2013 k celkovému obratu těchto subjektů, který překračuje částku 680 miliard korun. V zásadě je lze rozdělit do dvou skupin.
Do té první patří firmy, u nichž těžko hledáte důvod, proč by měly být státní, neboť působí na konkurečním trhu. V případě „národního pivovaru“ Budvar jsou důvodem známkoprávní spory s americkým Anheuser-Buschem (dneska součásti největší světové pivovarské skupiny AB-InBev), v případě ČD Cargo se tradičně, byť ne zcela přesvědčivě uvádí potřebnost zachování národního nákladního přepravce na kolejích, zatímco ve vzduchu se tímtéž zdůvodňovala nákladná záchrana ČSA. Už vůbec nikdo neví, proč stát prostřednictvím ministerstva financí pořád ještě vlastní papírnu ve Slovinsku nebo podíl ve fabrice na radiátory. Ministerstvo se k tomu dostalo přes konsolidační agenturu a ta to zdědila po pádu IPB, ale to už je dávno a ekonomicky to nedává žádný smysl. Logické by bylo tenhle typ firem prodat.
Druhá skupina představuje citlivější případy, kde obhajoba veřejného vlastnictví bude postavena buď na strategických, nebo bezpečnostních zájmech (držení kritické infrastruktury a spolehlivost dodávek), existenci přirozeného monopolu a potenciálně složité regulaci. Většinu případů ovšem můžeme dát do kolonky „politicky nemožné“, kdy na privatizaci nelze ani pomyslet. Kdo si dnes troufne navrhnout další odprodej akcií ČEZ anebo transformaci Lesů ČR nebo fakultních nemocnic na obchodní společnosti s možností částečné privatizace? Kdo si vůbec dovolí nějaké nemocnice třeba jen pronajmout? Už samotná restrukturalizace je politicky mimořádně citlivé téma. Přitom každý odborník na dopravu a logistiku by jistě uměl snížit náklady na dopravní obslužnost své aglomerace o desítky procent. V součtu je to mnoho miliard korun ročně, které by mohly být neskonale efektivněji využity na řádnou údržbu a modernizaci dopravní infrastruktury. Zjitřeni slabým ekonomickým růstem v posledních pěti šesti letech, Češi velmi citlivě vnímají každé pochybení a švindl ve veřejné doméně. To je správně. Zároveň jsme ale ztratili důvěru v soukromý sektor a s tím i citlivost na to, kde by mohl efektivněji nahradit veřejné podniky, kdyby byla konkurence připuštěna a pěstována. Proto nezbývá než se pokusit najít řešení, které by správu státem ovládaných společností zlepšilo.
Na koho to padne Po excesech s „politickými trafikanty“ se logickým mediálním terčem staly dozorčí rady firem. Jejich obsazování na sebe strhlo takovou pozornost, že zcela zanikla podstatnější otázka: kdo jmenuje výkonné manažery?
Ti mají při řízení státních firem neskonale větší moc než celá dozorčí rada, a přitom jsou běžně předmětem recipročních obchodů na úrovni vládní koalice. Dozorčí rada je ve firmách založených podle zákona o státním podniku ani nejmenuje, ani je nemá právo odvolat. Její kontrolní pravomoci jsou ryze posteriorní (kontroluje, co se už stalo) a je to tak správně, protože dozorčí rada má kontrolovat a obchodní vedení firmy má zůstat doménou manažerů.
To už je lepší vyměnit management a vybrat někoho, kdo požívá větší důvěry. Pokud se tak při prvním větším průšvihu nestane, pak se vnucuje otázka, proč ministři, potažmo koaliční politická věrchuška, „svoje“ ředitele vlastně v křeslech drží? Pokud dozorčí rady ve státních podnicích dokázaly fungovat, bylo to vždy v přechodných obdobích, například když politická moc byla skandály tak oslabena, že nebyla schopna vládnout a shodnout se na osobě ředitele. Za normálních podmínek platí, že ředitel poslouchá pana ministra anebo někoho ještě nad ním a nedovolí si jít proti jeho vůli, protože u politicky silných ministrů by na hodinu „letěl“. Dokonce i ve firmách, kde formálně funguje tzv. německý model – představenstvo (a výkonný management) formálně jmenuje dozorčí rada –, je dozorčí rada vykonavatelem vůle politické moci. Je velmi snadné dohledat, že existují velmi výrazné rozdíly v odměňování dozorčích rad, které se této „kabuki“ role zhostí (formálně mají moc, ale přepouštějí ji politikům, kteří je jmenují a k nimž chodí pro pokyny), a těch, které ji nemají už ze zákona (státní podniky), ty nejsou finančně odměňováni nijak zajímavě, pokud vůbec.
Ignorovaná čtvrtá Jak má tedy vypadat ta systémová změna, která odpolitizuje řídící orgány státních firem?
Vláda nabízí tři řešení, ale po pravdě řečeno mají všechny do uspokojivosti daleko. První varianta je „nic specificky neupravovat“ a ponechat to na zákonu o obchodních korporacích, případně na zákonu o státním podniku (který zřejmě projde dosti zásadní novelou).
Druhá možnost je mírně upravit současná pravidla, podle nichž se řídí Vládní výbor pro personální nominace, a to na základě usnesení vlády. Poslední možností je přijetí specifické zákonné úpravy, která by řešila tuto problematiku.
Návrh věcného záměru speciálního zákona, připravený ministerstvem financí, však předpokládá, že nominace do funkcí bude nadále předkládat ministr, přičemž je limitován pouze povinností dát dvě nabídky. Je na jeho vůli, zda na pozice vypíše výběrové řízení, z něhož vzejdou kandidáti, jež bude posuzovat nominační výbor. Fakticky tak nadále existuje výsadní postavení ministra, výbor má v podstatě jen poradní hlas. Takhle odpolitizování nevypadá.
Užitečnější by přitom byla čtvrtá varianta.
Ano, použít instituci typu nominační výbor, ovšem ne ten, který máme, ale takový, jenž by byl složen z profesionálů, kteří se danou činností zabývají, a nemusí jít ani většinově o Čechy. (V kvalitní státem financované vědě by posuzování projektů cizinci mělo být samozřejmé, tak proč ne v řízení státních firem s mnohonásobným rozpočtem?) Zadání přitom klidně může být vyhledání vhodných kandidátů do výkonných pozic i do dozorčích rad, přičemž uchazeči by mohli být omezeni kritérii typu znalost češtiny, když už na tom trváme. Politici by si mohli vybrat ze „shortlistu“, anebo se zbavit odpovědnosti jejím přenesením na lidi, kteří by podle stejného klíče byli vybráni do dozorčích rad a provedli by výběr výkonného managementu bez doteku „politické ruky“.
Samozřejmě se k tomu může hrát celý ten „transparenční jazz“ se zveřejňováním kontraktů, smluv, požadované míry zisku, obslužných a výkonnostních standardů, cen atd. To je to, proč a zač by měli být politici placeni. Na politicích by zůstalo politické, programové zadání, které by podléhalo demokratickému mandátu podle jejich volebního výsledku a programu. Maximálně by jim tu funkci nikdo nevzal, což je také slušná zpětná vazba ukazující, jak nerealistické pitominy si vymýšlíte.
Jsou věci, které jsou ve vztahu ke státem vlastněným podnikům důležité, a ty, které jsou vedlejší. Zatím jsme hledali ty vedlejší. Tahle je ta hlavní. Když si nepřipustíme, že je důležité osvobodit politiky od moci nad „státními“ podniky, a oni nepřijmou tohle racionální omezení, budou se opakovat naše malé Brazílie. l
Zjitřeni slabým ekonomickým růstem v posledních pěti šesti letech, Češi velmi citlivě vnímají každé pochybení a švindl ve veřejné doméně. To je správně. 101 státních podniků či obchodních korporací s majetkovou účastí státu je v Česku 913 podniků a obchodních korporací spadá pod vyšší územněsprávní celky, další firmy s miliardovým obratem vlastní i města
680 činil podle studie Centra aplikované ekonomie z roku 2013 celkový obrat subjektů ve vlastnictví státu, krajů a měst
Neděláme, neumíme… Co doporučuje OECD pro řízení státních společností a co Česko (ne)plní
Správa 1. OECD: Má stát nějakou oficiálně formulovanou politiku vůči státem ovládaným firmám? Česko: Nemá. Nemáme dokonce ani diskontní míru, která by se používala pro vyhodnocování investičních projektů. Různá ministerstva si dělají svoje interní dokumenty a směrnice, jednotný přístup chybí. 2. OECD: Existují cíle stanovené vlastníkem pro jednotlivé státní firmy? Česko: Koncepce a střednědobé podnikatelské plány existují a v nich obsažené cíle se obvykle promítají do ročních úkolů managementu, jež jsou vyhodnocovány a jejichž plnění podmiňuje výplatu pohyblivé složky platu.
Obsazování a odměňování orgánů firem 3. OECD: Existuje transparentní nominační proces výběru kandidátů do orgánů? Česko: Fakticky neexistuje v případě vrcholného managementu, Vládní výbor pro personální nominace byl zřízen až současnou vládou, ale posuzuje pouze kandidáty na funkce v dozorčích radách, které předkládají politici. Sám vhodné kandidáty nevyhledává a doporučení nominačního výboru nemusejí ministři zakladatelských ministerstev respektovat. 4. OECD: Existují zkoušky, posuzování odbornosti, pravidla pro kumulaci funkcí? Česko: Proces výběru kandidátů není formálně upraven, ministři mohou, ale nemusejí ustavit výběrové komise, pro jejichž činnost opět neexistují nějaká formalizovaná pravidla, a úroveň pořizování dokumentace je mírně řečeno nerovnoměrná. Kumulace funkcí v dozorčích radách specificky upravena není.
5. OECD: Jaká je kompetence dozorčí rady při výběru vrcholného managementu státem ovládaných firem? Česko: V případě státních podniků nulová. Nikdy se nestalo, že by výkonný management vybírala dozorčí rada o své vlastní vůli. 6. OECD: Existují pravidla pro odměňování, která posuzují specializované výbory? Česko: Pravidla pro odměňování na centrální úrovni stanovena nejsou, v případě státních podniků určuje odměnu orgánům zakladatel. V minulosti dokonce ani v akciových společnostech nebyli členové dozorčí rady informováni o kontraktu a odměnách vrcholného managementu, natož aby o nich rozhodovali. Navíc existoval velký problém se souběhem funkcí – členové představenstva podepisovali smlouvy sami se sebou jako s manažery a zaměstnanci firmy. Nadále existuje velká nerovnoměrnost v úrovni odměňování vrcholného managementu a zejména členů dozorčích rad. Historickým extrémem byl motivační program pro vládní úředníky zasedající v dozorčí radě ČEZ, který jim vynesl desítky milionů korun, druhým extrémem pak nulové odměny pro dozorčí radu v Budvaru a odměny hluboko pod hranicí minimální mzdy v případě Lesů ČR. 7. OECD: Zveřejňují se smlouvy s manažery a členy dozorčí rady? Česko: Ne.
Zdroj: OECD
O autorovi| zamecnik@mf.cz
