Nastal čas pro reformu, jež povede k efektivnější české veřejné správě
Letos uplyne již deset let od chvíle, kdy se česká vláda v programovém prohlášení poprvé přihlásila k myšlence budování e-governmentu jako prostředku k efektivnějšímu výkonu veřejné správy, přiblížení kvalitnějších veřejných služeb občanům a v konečném důsledku k omezení růstu pracovníků ve veřejné správě. Od té doby se ani jedna z následujících vlád neopomněla přihlásit k této myšlence a s vyšší či nižší prioritou se věnovat jejímu uvedení do praxe.
E-government může být dobrým sluhou a s jeho pomocí lze dosáhnout nebývalé míry efektivity ve veřejné správě včetně snížení počtu úředníků a optimalizace vnitřních procesů, na jejichž konci je zjednodušení života občanů při styku s úřední mašinérií. Zavedení služeb e-governmentu je také příležitostí k zahájení hluboké reformy veřejné správy - především po stránce organizačně procesní. E-government tedy není cílem, nýbrž prostředkem a nástrojem jak dosáhnout efektivnější veřejné správy. Nesprávně zvolený způsob zavádění informačních a komunikačních technologií (ICT) do veřejné správy může mít za následek opačný účinek. A místo k efektivnější veřejné správě může vést k velmi nákladnému chaosu.
Jak se tedy vyvíjela situace v uplynulých deseti letech? Jak se povedlo zavádění e-governmentu? Nastalo omezení růstu pracovníků ve veřejné správě? Kolik prostředků z veřejných zdrojů investuje Česká republika do nových technologií? Jak si vede ČR ve srovnání s ostatními evropskými státy?
Růst zaměstnanců
Při hodnocení dle růstu počtu zaměstnanců ve veřejné správě lze nabýt dojmu, že ICT a veřejná správa jsou dva odlišné světy, které o sobě nikdy neslyšely. Přinejmenším si vzájemně nerozumějí. Jestliže ve veřejné správě pracovalo v roce 2000 175 tisíc zaměstnanců, pak v roce 2007 již 293 tisíc (nutno přiznat, že v roce 2006 bylo ve veřejné správě zaměstnáno ještě o pět tisíc úředníků více). Jde o 67procentní nárůst během sedmi let. Tento nárůst nemusí být nutně způsoben jen nesprávným zavedením e-governmentu. V posledních letech jsme totiž vstoupili do Evropské unie a česká byrokracie se musela vypořádat s růstem počtu agend, které s tím souvisejí. Vedle toho je také nedotažená reforma veřejné správy, protože mnoho agend bylo svěřeno krajským úřadům. Přesto se tento přesun neprojevil ve snížení počtu úředníků na centrální úrovni. Příčin tedy může být více. Nepochybně však růst počtu úředníků vypovídá o tom, že veřejná správa není efektivnější a že masivní investice do ICT v posledních letech nepřinesly očekávaný výsledek.
Má-li růst počtu úředníků vypovídací hodnotu zejména o stavu vnitřních procesů v úřadech, složitosti správních agend, případně jejich nárůstu, tedy o prostředí v back office, pak srovnání stupně úrovně a dostupnosti online služeb mezi jednotlivými státy EU (viz Téměř poslední) vypovídá především o prostředí na front office a kvalitě služeb občanům. Bohužel ani v této věci Česká republika nijak nevyniká a 21. příčka jí zajišťuje místo na chvostu před Lucemburskem, Polskem, Slovenskem a Lotyšskem. Tedy státy (vyjma Lucemburska, které kvůli své velikosti může ve statistikách vykazovat anomálie), v nichž veřejný sektor ročně investuje do ICT na obyvatele (viz Málo prostředků) přes třetinu prostředků méně než v ČR. Přitom Estonsko, které na obyvatele investuje do ICT jen o dvanáct procent prostředků více než ČR, se ve statistice dostupnosti služeb e-governmentu objevilo hned na druhém místě za Rakouskem.
Nezanedbatelná částka
V nových členských státech EU činí výdaje na ICT významně větší podíl na HDP (viz Noví členové EU v čele), než je tomu u původní evropské patnáctky. Obdobně i podíl veřejných výdajů v této oblasti na HDP (viz Dobrý výsledek) není zanedbatelný a nové členské státy se snaží v tomto dohnat nižší celkovou částku investic do ICT v absolutních číslech (viz Velikost rozhoduje) jejich větším podílem na svém HDP.
V kontextu nižší výkonnosti české ekonomiky a některých menších nákladů proti těm v původních evropských státech proto nelze považovat 1,1 miliardy eur za rok investovanou do ICT českým veřejným sektorem za nízkou částku. Nemůže tedy obstát časté tvrzení, že rozvoj e-governmentu brzdí nedostatek finančních zdrojů.
Jak je možné, že státy, jako jsou Rakousko a Estonsko, se ocitají na špici hodnocení vyspělosti služeb e-governmentu, a přitom nepatří mezi země, které nejvíce investují do ICT?
Celý problém má dvě roviny.
Dvě roviny
Za prvé oba státy se při zavádění e-governmentu snažily nesvazovat léta zaběhanými úředními postupy. Nenasazovaly ICT na zbytečné nebo špatně nastavené procesy, nýbrž je přizpůsobily prostředí a možnostem nových technologií. To umožnilo dosáhnout efektivnějšího výkonu veřejné správy než v případě opačného postupu. Ten se dosud provádí v českém prostředí a mnohdy generuje ještě složitější postupy a s velkými požadavky na personální posílení.
Za druhé se v obou státech institucionalizoval orgán, který nadresortně řídí e-government projekty, jež také spolufinancuje. Nejde o orgán, který by hájil zájmy jednoho resortu, nýbrž je nad resorty. Koordinuje resorty, které jsou mu v problematice zavádění služeb e-governmentu podřízené. Zejména však uvolňuje finanční prostředky na provádění projektů. To má za následek, že se nebudují samostatné resortní ostrovy e-governmentu, které spolu nekomunikují, jako je tomu v ČR. Finance se vynakládají koordinovaně a jednotlivé projekty jsou například na regionální a municipální úrovni přenosné.
Zastaralé procesy
V českém prostředí se bohužel ICT dosud muselo přizpůsobovat zastaralým procesům, které se za posledních více než 40 let v podstatě nezměnily. V důsledku toho se až na malé výjimky nepodařilo agendy plně elektronizovat. Na jejich zvládnutí je proto třeba více úředníků a občané jsou znechucení, neboť jsou zvyklí mezi sebou komunikovat elektronicky - stejně jako se svou bankou. Když však potřebují vyřídit něco na úřadu, musejí se obrnit trpělivostí a vypravit se tam osobně. Byť je možné některé kroky a mezistupně vyřídit elektronicky, v systému různých výjimek a úředních kliček je nutné mnoho věcí dořešit osobně s úředníky.
Existují však určité výjimky v oblasti agendy sociálního zabezpečení a daní, v nichž je elektronizace v pokročilejším stádiu vývoje, než je tomu v jiných případech. Bohužel jde o aplikace e-governmentu, které jsou vyvinuté odděleně a vzájemně spolu nekomunikují. A tak je tomu v celé české veřejné správě. Občan si neustále musí zvykat na jiné uživatelské prostředí a stejné kolonky opakovaně vyplňovat v různých typech podání, která musejí směřovat na desítky všemožných adres. To je důsledek resortismu velmi příznačného pro českou veřejnou správu.
Je třeba se poučit
Česká veřejná správa se dnes ocitá před obdobím, kdy z evropských operačních programů přiteče nezanedbatelná finanční částka, která bude určená jak na reformu veřejné správy, tak na rozvoj e-governmentu. Co do objemu prostředků bude disponovat obdobným rozpočtem na obyvatele, s nímž se dokázalo Rakousko dostat na špici žebříčku vyspělosti služeb e-governmentu. Je jen otázkou, zda česká byrokracie bude pokračovat v dosavadním trendu, za něhož jsou prostředky za ICT utráceny neúčelně, nekoordinovaně a mnohdy i nesmyslně. Nebo se poučí od Estonska a Rakouska a nebude nasazovat ICT na zastaralé procesy. A nesvěří rozdělování evropských prostředků jen jednomu resortu, který by si za ně řešil v první řadě jen vlastní projekty, v jejichž rámci by pak vybudoval jen další resortní ICT impérium nekomunikující s okolním světem. K tomu je však třeba urychleně zahájit práci na procesních auditech agend a institucionalizovat nadresortní řízení projektů e-governmentu - nejlépe přímo pod vedením premiéra. Jinak budeme za několik let, kdy evropské zdroje vyschnou, opět na chvostu žebříčku úrovně vyspělosti e-governmentu. Promarníme totiž jedinečnou šanci jak napravit dosavadní chyby a radovat se bude jen skupinka několika vyvolených ICT dodavatelů.
Box 1:
Čekání na Godota?
Čekání na společné registry, jinými slovy sdílení dat mezi úřady, se stále více podobá absurdnímu dramatu - za absurdní je začíná považovat čím dál více občanů. Vidí, že pozůstatky mocnářství se drží zuby nehty…
KDU-ČSL neviděla před volbami problém v tom, kdo bude mít e-government v gesci. Dokonce byla spíše pro jeho zachování a odmítala paušalizovat, že tento resort neudělal za dobu své existence nic. Slova prvního ministra informatiky, že se ministerstva neruší, se nenaplnila. (Byť jsem přesvědčen, že zrušení jiných úřadů by asi bylo užitečnější.) Dnes si můžeme klást otázku, zda formalizování Rady vlády nestálo zbytečný půlrok čekání. Největší část pravomocí přešla na ministerstvo vnitra, které má e-government v gesci, a okamžitě se vynořily obavy z válcování silným ministerstvem - naštěstí plané.
V současné době se chystá druhé zasedání Rady vlády pro informační společnost a předložení již třetí vládní strategie. Bez konkrétních návrhů, které budou dané do legislativního procesu, to bude „další“ vládní text. A asi nikdo nebude polemizovat s tím, že se e-government týká především poznání procesů.
Priority KDU-ČSL jsou zjevné - budeme se snažit, aby se v rámci péče o formu eVládnutí nezapomnělo na to, že technologie by neměly rozdělovat (na ty, co je „umí“, a na ty, co se to například nestihli naučit), nebo na to, že naše schopnost ovládat technologie má své základy ve vzdělání, či na to, že se objevují nové problémy související například s bezpečností. Přináší konkrétní podněty - naposledy ministra financí Miroslava Kalouska zveřejnit státní dotace na internetu. To vše s vědomím, že jen dobře fungující e-government může pomoci v oblastech, ve kterých jeho dopad na první pohled není vidět - například na našem venkově.
Jaroslav Poláček, KDU-ČSL
Box 2:
Klíčová schopnost
Údaje jen potvrzují, že se v České republice stále nedaří naplňovat základní obsah jednoduché definice e-governmentu. Dle ní je e-government změnou procesů ve veřejné správě s využitím možností informačních a komunikačních technologií. Klíčová je tedy schopnost vlády zahájit, koordinovat a skutečně prosadit kroky k lepšímu fungování státní správy. Schvalování rozpočtů a nákup informačních technologií a systémů je v tomhle složitém úkolu to nejjednodušší a samo o sobě nic neřeší.
Dana Bérová, bývalá ministryně informatiky
Box 3:
Vize je nutná
Deset let budování e-governmentu v České republice přineslo několik strategických dokumentů, ministrů a desítek, možná stovek konferencí. Dle mého názoru však stále chybí jasná vize státu v budování nové efektivní byrokracie. Vize státu, na které se shodnou představitelé politických stran. Vize státu, která se bude týkat nejen technologií, ale i procesů, personalistiky a transparentního financování.
Edvard Kožušník, vedoucí eStat.cz
Tabulka 1:
Téměř poslední
Pořadí zemí dle dostupnosti onlinových služeb e-governmentu v roce 2006
1. Rakousko
2. Estonsko
3. Malta
4. Švédsko
5. Velká Británie
6. Francie
7. Slovinsko
8. Dánsko
9. Finsko
10. Portugalsko
11. Itálie
12. Španělsko
13. Nizozemsko
14. Irsko
15. Maďarsko
16. Německo
17. Belgie
18. Litva
19. Kypr
20. Řecko
21. Česká republika
22. Lucembursko
23. Polsko
24. Slovensko
25. Lotyšsko
Pramen: Capgemini
Tabulka 2:
Málo prostředků
Pořadí zemí ve výdajích veřejného sektoru na ICT na obyvatele v roce 2006 (v eurech)
1. Dánsko 420
2. Velká Británie 392
3. Švédsko 391
4. Lucembursko 310
5. Finsko 300
6. Irsko 275
7. Francie 242
8. Nizozemsko 236
9. Belgie 214
10. Rakousko 205
11. Německo 178
12. Španělsko 168
13. Portugalsko 139
14. Itálie 138
15. Malta 133
16. Slovinsko 124
17. Estonsko 120
18. Česká republika 107
19. Řecko 106
20. Kypr 99
21. Maďarsko 88
22. Polsko 77
23. Lotyšsko 67
24. Slovensko 64
25. Litva 59
Pramen: eStat.cz
Tabulka 3:
Noví členové EU v čele
Pořadí zemí EU ve výdajích na ICT v roce 2006 (v % HDP)
1.Lotyšsko 9,9
2. Estonsko 9,7
3.-4. Polsko 7,6
3.-4. Česká republika 7,6
5. Maďarsko 7,5
6. Švédsko 7,3
7. Litva 6,8
8. Slovensko 6,7
9. Velká Británie 6,5
10. Nizozemsko 6,3
11. Portugalsko 6,1
12.-13. Finsko 6
12.-13. Dánsko 6
14. Belgie 5,9
15.-16. Rakousko 5,8
15.-16.Slovinsko 5,8
17. Německo 5,7
18. Francie 5,4
19. Itálie 4,8
20. Španělsko 4,6
21. Řecko 4,4
22. Irsko 3,8
EU25 5,7
Pramen: Eurostat
Tabulka 4:
Dobrý výsledek
Pořadí zemí ve výdajích veřejného sektoru na ICT v roce 2006 (v % HDP)
1. Velká Británie 1,25
2. Estonsko 1,19
3. Švédsko 1,15
4. Polsko 1,08
5. Malta 1,05
6. Dánsko 1,03
7. Maďarsko 0,98
8. Česká republika 0,97
9.-11. Finsko 0,95
9.-11. Lotyšsko 0,95
9.-11. Portugalsko 0,95
12.-13. Francie 0,85
12.-13. Litva 0,85
14. Slovinsko 0,81
15. Slovensko 0,78
16. Španělsko 0,75
17. Nizozemsko 0,72
18. Belgie 0,71
19.-20. Irsko 0,66
19.-20. Rakousko 0,66
21. Německo 0,63
22.-23. Itálie 0,55
22.-23. Řecko 0,55
24. Lucembursko 0,45
25. Kypr 0,42
EU25 0,824
Pramen: eStat.cz
Tabulka 5:
Velikost rozhoduje
Pořadí zemí ve výdajích veřejného sektoru na ICT v roce 2006 (miliard eur)
1. Velká Británie 23,871
2. Francie 15,232
3. Německo 14,63
4. Itálie 8,115
5. Španělsko 7,358
6. Nizozemsko 3,847
7. Švédsko 3,519
8. Polsko 2,932
9. Dánsko 2,268
10. Belgie 2,248
11. Rakousko 1,702
12. Finsko 1,588
13. Portugalsko 1,474
14. Řecko 1,177
15. Irsko 1,153
16. Česká republika 1,106
17. Maďarsko 0,881
18. Slovensko 0,343
19. Slovinsko 0,247
20. Litva 0,202
21. Estonsko 0,157
22. Lucembursko 0,155
23. Lotyšsko 0,154
24. Kypr 0,069
25. Malta 0,053
EU25 94,481
Pramen: eStat.cz
ČLÁNKY DO MAILU