Přinesou PPP úspory?

Partnerství veřejné a soukromé sféry by mohlo pomoci zavést mezinárodně uznávané postupy

V současnosti stát hospodaří v deficitu, státní dluh akceleruje a k plánovanému schodku ve výši 5,3 procenta je třeba najít dodatečné úspory. Proto se zdá, že velké projekty – například z oblasti dopravní infrastruktury – lze obtížně financovat. Jednou z možností, jak plánované projekty uskutečnit a přitom nezvýšit státní deficit a dluh, je partnerství veřejné a soukromé sféry (PPP).

Problémy

Často se uvádějí jen silné stránky PPP, především vyšší efektivnost. Ta však s ohledem na relativně krátkou historii a dlouhodobý charakter projektů nebyla dosud uspokojivě prokázána. Mezi zápory PPP bývá zmiňované předvídání budoucích rozhodnutí o alokaci veřejných výdajů příštích vlád – prostor pro diskreční rozhodnutí je výrazně omezován. V souvislosti s PPP se často hovoří o vzniku skrytého dluhu v důsledku fiskální iluze. Ta souvisí s vykazováním PPP ve státní finanční statistice. Eurostat při zaznamenávání PPP vychází z přenosu většiny rizik souvisejících s podkladovým aktivem. To vede vlády ke strukturalizaci činnosti spojené s PPP, aby dotyčná aktiva byla v národním účetnictví zaznamenána v rozvaze soukromého partnera a nebyl bezprostředně ovlivněn jejich deficit a dluh. Při provádění PPP se primárně nesleduje dosažení hodnoty za peníze a vyšší hospodárnosti, ale mimobilančního aktiva, což umožňuje rozložit dopad investičního výdaje v čase.
Navzdory uvedenému nabízejí PPP na rozdíl od klasických veřejných zakázek úplnější představu o investičních rozhodnutích. Kromě investičních výdajů zahrnují i výdaje na provoz a údržbu aktiva, čímž odrážejí jejich dopady na veřejné rozpočty a umožňují je zohlednit v dlouhodobých fiskálních výhledech. Rozhoduje-li se o veřejné zakázce, zpravidla se hodnotí jen investiční výdaje. Aniž by se zvažovalo, že investice bude během životního cyklu spojena s výdaji na provoz a údržbu. Pokud se zadavatel chová jako řádný hospodář, má klasická veřejná zakázka stejný dopad jako PPP. Každý investiční výdaj na mnoho let předjímá určitý objem dalších výdajů a omezuje budoucí rozpočet vlády. V krajním případě lze říct, že klasické veřejné zakázky mohou povzbuzovat ke skrytému dluhu na budované infrastruktuře. To může vést k vyšším budoucím výdajům a nižší efektivnosti. Kvůli dlouhodobému závazku a vysokým transakčním nákladům je PPP dobrou alternativou, jen pokud je vláda přesvědčená o dlouhodobé potřebě investice. To může kolidovat s předpokladem o vhodnosti PPP k inovačním projektům.

Důsledky novely

Novela zákona o veřejných zakázkách znamená z hlediska fiskální transparentnosti a kvality investičního rozhodování v ČR posun nazpět. Odstranila totiž povinnost zpracovávat koncesní projekty a posuzovat ekonomickou výhodnost u nadlimitních smluv ve formě kvazikoncesí. Ministerstvo financí až dosud v této oblasti disponovalo výraznou pravomocí vycházející z nejlepší mezinárodní praxe. V budoucnu však bude jeho role omezená jen na nezávazné vyjádření v rámci rozpočtového dohledu.
V důsledku toho se u koncesí, u nichž je vláda vystavena nižšímu riziku, bude nadále postupovat dle úpravy dané koncesním zákonem. Kvazikoncese, u nichž je riziko vlády značně vyšší, však budou podléhat volnější úpravě vycházející ze zákona o veřejných zakázkách. Dosud pro ně existovala zákonná povinnost, dle níž koncesní projekty a smlouvy schvalovala vláda. Novelizovaný zákon tuto pravomoc deleguje na zadavatele. Zastánci této změny argumentují, že se sjednotí podmínky pro PPP a klasické veřejné zakázky. PPP se však v důsledku dlouhodobosti od klasických veřejných zakázek liší. To může ohrozit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí a eskalovat fiskální rizika.

Rizika

Popsaný stav je o to vážnější, že při nedostatku zdrojů lze očekávat politické tlaky na vyšší využívání PPP, které lze obecně považovat za moderní a transparentní. To však vyžaduje důslednou aplikaci nejlepší mezinárodní praxe. Rizika pro veřejné finance spočívají za prvé ve složitosti smluv a krátké zkušenosti – v nedostatečné historii projektů PPP v ČR. Za druhé ve vysokých iniciačních nákladech – u velkých projektů mezi pěti až deseti procenty. Za třetí v nízké flexibilitě smluv – u velkých projektů PPP jsou uzavírány na dvacet až třicet let. Za čtvrté v tom, že některé druhy projektů inklinují k přeměně provozovatelů na přirozené monopolisty. Za páté ve větší vyjednávací síle soukromé sféry – veřejní představitelé často nemají dostatečnou sílu a zkušenosti k náročnému vyjednávání. Za šesté v nízké účinnosti detekce cenových kartelů při podávání nabídek či nedostatečné konkurenci při výběrových řízeních s jedním uchazečem.
Představa, dle níž projekty PPP nezatěžují veřejné rozpočty, poukazuje na nedostatečnou pozornost věnovanou jejich rizikům. Vedle zmíněných nedostatků je pro PPP typická vyšší náročnost optimálního definování a následného monitorování výstupů. Shoda také dosud nenastala o druzích projektů, pro něž je PPP vhodné. V ČR se provádějí především projekty na komunální úrovni, přičemž efektivnost omezuje jejich malý rozsah. PPP mívají vysoké transakční náklady, jež souvisejí s definováním požadovaných služeb a optimálním způsobem jejich dosažení. Navíc je do nich zapojeno více zájmových skupin – zadavatel, koncesionář, subdodavatelé, banky.

Transparentní nástroj

Naplňování cílů vládních politik prostřednictvím PPP je vždy spojeno s vyššími náklady na financování soukromým partnerem. To posiluje současná situace na kapitálových trzích. PPP projekt se může ukázat jako životaschopný a efektivní, pouze pokud soukromý partner výrazně uspoří na nákladech provozních a životního cyklu. Průkaznost této úspory omezuje dostupnost dat.
Zadavatelé jsou zřídka ochotni zpřístupnit informace o překročení doby výstavby a nákladů jimi zadávaných veřejných zakázek. Vede je k tomu snaha jednak zakrýt chyby při zadávání a řízení projektů a jednak „zakonzervovat“ současnou situaci. Z PPP by se proto mohl stát transparentní a účinný nástroj, jenž pomůže zavést do domácích veřejných výběrových řízení moderní a mezinárodně akceptované postupy.

(Názory jsou pouze autora a nemusejí se shodovat s oficiálními stanovisky Ministerstva financí ČR.)

Souvislosti

Často se uvádějí jen silné stránky projektů partnerství veřejné a soukromé sféry (PPP), především vyšší efektivnost. Ta však s ohledem na relativně krátkou historii a dlouhodobý charakter projektů nebyla dosud uspokojivě prokázána.
Mezi zápory PPP bývá zmiňované předvídání budoucích rozhodnutí o alokaci veřejných výdajů příštích vlád – prostor pro diskreční rozhodnutí je výrazně omezován.

Situace

Novela zákona o veřejných zakázkách odstranila povinnost zpracovávat koncesní projekty a posuzovat ekonomickou výhodnost u nadlimitních smluv ve formě kvazikoncesí.
Ministerstvo financí až dosud v této oblasti disponovalo výraznou pravomocí vycházející z nejlepší mezinárodní praxe. V budoucnu však bude jeho role omezená jen na nezávazné vyjádření v rámci rozpočtového dohledu.