Reformní smlouva je kompromisní řešení a má velkou šanci na přijetí
Reforma smluvního základu Evropské unie získala v posledních měsících novou dynamiku. Podařilo se vyvážit zájmy skupiny zemí podporujících odmítnutou ústavní smlouvu s těmi jejích odpůrců. Státy z první skupiny chtěly text smluvního základu EU rozšířit o nová témata, z druhé viděly řešení v přijetí minimálního počtu změn umožňujících fungování institucí EU po rozšíření. Německo v roli předsedy EU dotlačilo členské země k vyjádření představy o změnách smluvního základu. Ukázalo se, že myšlenka jediného textu slučujícího všechny současné smlouvy a oblasti integrační spolupráce je neudržitelná.
Tři skupiny změn.
Evropská rada nakonec v červnu přijala podrobný mandát a o měsíc později začala pod vedením Portugalska mezivládní konference, která jednala o navrženém textu takzvané reformní smlouvy. Znovu tak ožívá otázka, co nový návrh přináší a jaké jsou možnosti jeho přijetí členskými státy.
Navrženou reformní smlouvu je třeba srovnat s návrhem ústavní smlouvy. Pouze toto hledisko ukáže posun v názorech na budoucí podobu EU. Obsah odmítnuté ústavní smlouvy lze rozdělit do tří základních skupin: za prvé reformy nutné pro fungování EU po rozšíření; za druhé posílení role parlamentů; a za třetí vymezení vztahu institucí a členských států.
Žádné převratné novinky.
V první skupině změn ústavní smlouva obsahovala návrh na sloučení postu vysokého představitele Evropské rady pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a komisaře pro vnější vztahy do jedné funkce ministra zahraničí. Reformní smlouva ponechává tuto myšlenku živou, pouze kritizované označení ministr nahrazuje vysokým představitelem. Fungování EU po rozšíření mělo být zajištěno změnou hlasovací procedury v radě. Kvalifikovaná většina byla ústavní smlouvou definována jako takzvaná dvojí většina, která představovala hlasy minimálně 55 procent zemí reprezentujících nejméně 65 procent populace EU. Po výhradách Polska bylo dosaženo kompromisu, podle kterého bude tento model využíván až od roku 2014. V oblasti hlasování reformní smlouva nemění předchozí návrh rozšířit oblasti, ve kterých lze hlasovat většinově. Výjimkou z tohoto pravidla jsou pouze oblasti citlivé pro národní suverenitu, například daní, sociálního zabezpečení, zahraniční politiky a obrany. Nezměněny zůstaly návrhy na zmenšení počtu členů Evropské komise, volbu předsedy Evropské rady, omezení počtu členů Evropského parlamentu a na ustanovení o možnosti užší spolupráce skupiny zemí.
Reformní smlouva se oproti návrhu té ústavní v této části příliš neliší. Striktně se však vyhýbá zakotvení formálních znaků náležících jednotnému státnímu útvaru. Celkově se fungování EU nezjednoduší, stále bude záležet na schopnosti členských zemí dosáhnout dohody na úrovni Evropské rady, od jejíchž rozhodnutí se činnost EU odvíjí.
Posílení role parlamentů.
Velkým pokrokem ústavní smlouvy bylo posílení pozic národních parlamentů a Evropského parlamentu. Byl to především návrh, který přijímání evropské legislativy podmínil předchozím projednáním v národních parlamentech s cílem posoudit princip subsidiarity. Tento model je zachován i v reformní smlouvě, navíc byla prodloužena doba na posouzení subsidiarity ze strany národních parlamentů na osm týdnů. Zpochybnit návrh právního aktu z důvodu nesouladu s principem subsidiarity mohla podle návrhu ústavní smlouvy jedna třetina komor národních parlamentů. Dle návrhu reformní smlouvy je třeba jedné poloviny komor.
Členské státy získají čas subsidiaritu kontrolovat a svá stanoviska vzájemně konzultovat a koordinovat. Je tak vytvořen vyvažující mechanismus, který umožní efektivní fungování institucí při současném zachování vlivu členských zemí.
Nový prvek.
Princip subsidiarity již součástí platného práva je, ale není využíván. Není totiž institucionálně zakotven. Na jeho dodržování by měly mít největší zájem členské státy, chybí však formální vazba mezi nimi a institucemi EU - nástroj, jak narušování subsidiarity aktivně předcházet politickou, a nikoli soudní cestou. Přesouvání pravomocí na EU se přitom děje především na úkor členských států. Proto byl navržen systém, podle kterého mají být národní parlamenty seznamovány s návrhy evropských legislativních aktů a mohou je zpochybnit z důvodu nesouladu s principem subsidiarity. Fakticky to znamená jeho konec, protože parlamenty zpochybněný návrh by jen těžko hledal podporu pro schválení v Evropské radě.
Pokud se o Evropské komisi hovoří jako o strážci smluv, potom národní parlamenty mohou střežit jejich plnění z opačné pozice a být ochránci státní suverenity. To je v evropské integraci nový prvek.
Větší pravomoci.
Přenesení kontroly principu subsidiarity do reformní smlouvy je důležité pro její další osud. Kromě Irska, kde musí z ústavních důvodů povinně proběhnout referendum, budou o textu rozhodovat s největší pravděpodobností národní parlamenty. Kontrola subsidiarity přitom posiluje jejich pravomoci nejvíce za dobu existence evropské integrace. A národní parlamenty si uvědomují nebezpečí oslabování svého vlivu, pokud se integrace prohloubí bez současného vymezení jejich pravomocí.
Posílena je i pozice Evropského parlamentu (EP). Legislativu budou vždy schvalovat Rada ministrů a Evropský parlament. EP bude volit předsedu Evropské komise a s společně s radou schvalovat rozpočet a zapojí se do kontroly činnosti komise. Jednání rady o legislativě budou veřejná.
Oproti návrhu ústavní smlouvy bylo vyjasněno postavení Listiny základních práv občana EU. Podle reformní smlouvy musí být zajištěn soulad norem a činností s listinou na evropské úrovni, nejde tedy o její obecnou závaznost.
Kompetence EU a členské státy.
Poslední skupinou reformních kroků je oblast týkající se kompetencí EU a členských států. Návrh ústavní smlouvy obsahoval ustanovení, která deklarovala existenci EU coby společenství suverénních zemí, jež jako jediné mohou tuto skutečnost změnit. Reformní smlouva potvrzuje závazek respektovat národní identitu členských zemí, jejich strukturu, politické a ústavní zvyklosti a princip rozdělení pravomocí. Podle něj má EU pouze ty pravomoci, které ji členské země svěří. S tím souvisí využívání principů subsidiarity a proporcionality, podle kterých mají být činnosti EU omezeny na nezbytně nutné kroky vedoucí ke splnění cíle dohodnutého členskými státy. Zachován zůstal návrh poskytnout právní subjektivitu unii. Dosud ji má Evropské společenství, a především v mezinárodních vztazích to vytváří komplikace. Oproti návrhu ústavní smlouvy je vypuštěno ustanovení o volné soutěži při vytváření vnitřního trhu. Ustanovení o vnitřním trhu nebude součástí textu smlouvy, ale zvláštního protokolu, který je však integrální součástí smluvního základu a jeho obsah je totožný se současným platným textem. Reformní smlouva neobsahuje návrh spojit smluvní základ do jednoho textu a vytvořit jednotný systém právních aktů pro všechny oblasti evropské integrace.
Zásadní předpoklad.
Z návrhů na změny smluvního základu plyne, že všichni aktéři mohou argumentovat, že právě oni byli v jednání úspěšní. Ze zkušenosti plyne, že je to výhodná výchozí pozice pro konečné schválení textu. Návrh ústavní smlouvy vychýlil uvažování o EU směrem k federalizaci, a to nejen obsahově, ale i symbolicky. Reformní smlouva především redukuje symbolický přesah na minimum a ponechává v platnosti strukturálně nutné reformy. EU se schválením ústavní smlouvy může stát funkčnější. Ovšem za předpokladu, který je od počátku evropské integrace neměnný: Všichni aktéři, především členské země, to musejí chtít.
