Kdyby byli premiér Petr Nečas a ministr financí Miroslav Kalousek z jedné strany a stranická subordinace byla taková, že premiér může reálně vládnout a ministr poslouchá, byl by systém funkční
Od ekonomického analytika jistě nečekáte spekulace na téma, co, jak a proč Miroslav Kalousek řekl nebo udělal, případně co má v plánu ještě udělat a s čím koho překvapí. Od toho jsou jiní. Zkusme odpovědět na podstatnější otázku. Do jaké míry strukturální reformy, které jinak velmi rozhádaná koalice dokáže ve sněmovně prohlasovat pohodlnou většinou, skutečně přispějí ke stabilitě veřejných financí do budoucna. A jak se o to zasloužil Miroslav Kalousek, který byl již podruhé oceněn časopisem Emerging Markets jako nejlepší ministr financí v regionu „rozvíjející se Evropy“?
Připusťme, že samotnému Kalouskovi by asi více lichotilo, kdyby dostal vavříny přidělované ministrům z „normální“, nikoli rozvíjející se „evropské země“. Tam Emerging Markets poněkud geograficky necitlivě přiřazují i Turecko a bývalé sovětské „-stány“, hraničící s Čínou. Koneckonců je už skoro dvaadvacet let po pádu komunismu, patnáct let poté, co bylo Česko přijato do OECD, a pět let poté, co graduovalo z MMF a Světové banky. Být řazen po takové době mezi „rozvíjející se“, to není lichotka. Poměříme-li dnešek časomírou „první republiky“, tak ta už touhle dobou dva roky neexistovala, v Protektorátu Čechy a Morava vládl svobodný pán von Neurath a za rok měl do Prahy přijet Reinhard Heydrich.
Česko, což ostatně magazín Emerging Markets sám připouší, už do „emerging“ ligy v zásadě nepatří. A „dvouáčkový“ rating to po zásluze potvrzuje. Jak s tím souvisí „Kalouskova éra“?
Schizofrenní kritika
Odbory a levice dodnes nasazují expremiérovi Mirku Topolánkovi a Kalouskovi psí hlavu za rozpočet roku 2009. Především proto, že byl sestaven na základě prognózy počítající s hospodářským růstem 4,8 procenta HDP. Ve skutečnosti byl český růst v roce 2009 negativní, konkrétně se propadl o 4,1 procenta. Tohle je bráno za důkaz absolutně nekompetentního makroekonomického managementu, který české hospodářství poškodil. Už v září 2008 bylo jasné, že ekonomika neporoste ani polovičním tempem, a v lednu 2009 bylo možné počítat jen s recesí (mluvilo se o -2 až -3 procentech). Přesto stojí za to, znovu a znovu opakovat: takhle postavená kritika je schizofrenní, když jedním dechem říkáte, že růst bude nekonečně horší, a druhým dechem požadujete fiskální expanzi, což česká levice i odbory prokazatelně dělaly. Vzpomeňte si na všechny ty nápady, šrotovným počínaje, zvýšením sociálních dávek jako stimulem spotřeby konče.
Jediným faktickým důsledkem takhle sestaveného rozpočtu byly velmi vysoké výdaje, jimž absolutně nemohly korespondovat příjmy, protože ekonomika prudce padala. Na začátku roku se k tomu připojila nikterak bombastická opatření, jejichž cílem bylo trochu ulevit firemnímu cash-flow (slevy na odvodech, úlevy na zálohách daní apod.) s tím, že dodatečné břemeno prostřednictvím výpadku rozpočtových příjmů na sebe vezme stát. Jediným opatřením, které aspirovalo na nějakou strukturální politiku, byla „Zelená úsporám“, financovaná z rozprodeje emisních povolenek podle Kjótského protokolu. Tedy opatření v prvním gardu fiskálně neutrální (bez dopadu na schodek státního rozpočtu), po jeho rozjezdu jasně fiskálně pozitivní – příjem za zahraničí za povolenky stimuloval domácí poptávku.
Výsledkem ale samozřejmě nemohlo být nic jiného než mnohem vyšší schodek rozpočtu, než se předpokládalo, přestože vysoké plánované rozpočtové výdaje poněkud tlumily ekonomický propad.
Pokud si srovnáme tempa meziročního růstu HDP v jednotlivých kvartálech mezi Českem a naším nejdůležitějším partnerem Německem, zjistíme, že Česko padalo do recese se zpožděním, a se zpožděním jednoho čtvrtletí se z ní dostávalo. Češi měli ve skutečnosti menší pokles HDP v roce 2009 než Němci ( -4,1 procenta oproti -4,6 procenta), ovšem při vyšším deficitu veřejných rozpočtů (5,9 procenta HDP oproti 3,0 procenta). Pokud přihlédneme ke skutečnosti, že česká ekonomika je zhruba dvakrát tak závislá na mezinárodním obchodu než Německo a má také podstatně vyšší závislost ekonomiky na výkonu zpracovatelského průmyslu, není to marný výsledek. A všechna mezinárodní srovnání to potvrzují. Jinak řečeno, makroekonomický management v České republice byl za Topolánkovy vlády a Kalouskova ministrování na financích v pořádku.
Sňatek z rozumu
V jednom ohledu však kombinace Topolánek a Kalousek byla zásadní inovací, a jak se ukáže, také zárodkem budoucích problémů. Poprvé v novodobé historii České republiky od roku 1993 totiž ministr financí nebyl členem stejné strany jako premiér regulérní neúřednické vlády.
V řadě zemí to tak může fungovat, mimo jiné i v obdivovaném Finsku. A za Topolánka toto uspořádání fungovalo bez problémů. Nebylo pochyb, kdo byl premiér a kdo ministr financí, kdo velel a kdo poslouchal. To však nebylo stabilní, jednou dané uspořádání, ale „marriage of convenience“ (sňatek z rozumu), daný jak osobními charakteristikami aktérů, tak i jejich společným politickým projektem. Ten ale metamorfoval, zejména když Mirek Topolánek opustil politickou scénu, do soupeření dvou pravostředových stran. Žijeme s důsledky tohoto uspořádání, které bylo podle všeho míněno trochu jinak.
Jedním z dopadů je, že evidentně nefunguje ani osobní chemie, ani politika v kombinaci Nečas–Kalousek. Jestliže nám historie někdy něco rozumného o vztazích premiér–ministr financí říká, a třeba v případě Velké Británie je velmi dlouhá, pak je to základní postulát funkční vlády. Premiér a ministr financí musejí tahat za jeden provaz. Není-li vzájemného porozumění, je to vždy velmi špatně, a specificky špatně je to v případě České republiky. Na rozdíl od jiných zemí totiž stranický dualismus na této ose má poměrně neblahé důsledky, neboť Úřad vlády ČR není ve skutečnosti protiváhou ministerstva financí. V českých poměrech jsou „finance“ imperiální úřad a v rukou schopného manažera, který dokáže obsadit odborné správce jednotlivých kapitol kompetentními a loajálními úředníky, má velkou výhodu v informační asymetrii. Jako jediný totiž vidí do finančních toků celé vládní mašinerie a ledacos může řídit, aniž by to někdo mimo administrativu kdy byl schopen postřehnout.
Nalézt jedinou porevoluční historickou paralelu není obtížné. Je to kombinace Václava Klause jako federálního ministra financí, disponujícího blízkými spolupracovníky a výkonným úřadem, premiéra federální vlády Mariána Čalfy a prezidenta Václava Havla na Hradě.
Chaos jako alternativa
O tom, že Mirek Kalousek bude schopen využít celý tento potenciál, nebylo pochyb od doby, kdy reinstaloval do funkce náměstka ministra financí Eduarda Janotu, kterého jeho předchůdce Vlastimil Tlustý tak nevkusně, ale především neprozíravě vyhodil. Nejchytřejší Kalouskův první krok, který mohl udělat, bylo vzít ho zpátky. Vytvořil si goodwill, neboť Janota byl po zásluze respektovanou osobností nejen vně ministerstva, ale také dovnitř.
Ministerstvo financí České republiky má „imperiální kulturu“ hluboce zažitou, a pokud ji doprovází stavovská čest, pokud sám úřad je „čistý“ a zakládá si na tom, je solí země. Alternativou je chaos. Už žádné časové řady kopírující Německo, jen fiskální bahno míchané podle potřeby a choutek.
Když jsou premiér a ministr financí z jedné strany, oba rozumějí ekonomice, a navíc táhnou za provaz jedním směrem, je systém celého vládnutí v principu vysoce funkční. V koaličních uspořádáních pak nastupuje buď síla společně sdíleného koaličního programu, nebo osobní chemie, nebo posílení premiéra institucemi, které mají vhled do finančních toků a celkové agendy, aniž by přímo podléhaly ministru financí. Kdo se trochu orientuje, nyní pochopí, jaký je smysl Národní rozpočtové rady, tedy na ministerstvu financí nezávislém orgánu.
Možná jednou budeme mít fiskální ústavu, neboli mechanismus stanovící pravidla pro zadlužování země v závislosti na ekonomickém cyklu, což je samozřejmě velmi důležité. Pokud se něco podstatného na politickém rozložení sil nezmění, těžko budeme mít orgán, který by se autonomně – a s přímým přístupem k primárním datům o státní pokladně a správě jednotlivých kapitol – mohl veřejnými rozpočty zabývat. Mimochodem v řadě zemí není státní pokladna, daňová správa, rozpočtová a daňová politika pod jednou střechou a kompetence bývají často rozděleny mezi dva na sobě nezávislé úřady. V takovém uspořádání je pochopitelně premiér mnohem „prvnější mezi rovnými“.
Talent hráče
Tenhle popis stavu v podstatě vysvětluje vznik a logiku mocenského pnutí mezi ministrem financí a premiérem v českém prostředí v situaci, kdy tato dvě klíčová křesla obsazují různé politické strany, které spolu vzájemně soupeří o hegemonii na jedné půli spektra. Přítomnost informační asymetrie v takovém uspořádání plodí napětí jaksi z definice. Je mimo pochybnost, že Miroslav Kalousek s takto rozdanými kartami jednak hrát umí, jednak zjevně rád hraje. Že tenhle substrát mimořádně zaměstnává média, jež milují personifikaci, aniž by se obtěžovala strukturální analýzou, je jedna věc. Druhá věc je, jak se to promítá do výsledné podoby strukturálních reforem.
Pomiňme podružný folklor tvorby hospodářské politiky, často ovlivňovaný zoufalstvím jedné či více koaličních stran z klesajících preferencí, a zaměřme se na „big picture“, tedy na záležitosti, které mohou tuzemskou ekonomiku do budoucna nějakým zásadnějším způsobem ovlivnit.
Zaklínadlo konkurenceschopnosti
Česko nemá před sebou snadnou cestu. Je v klasické „middle-income trap“ (tzv. pasti středního příjmu), což je technický termín ekonomů zabývajících se teorií rozvoje. Každá země, která se dostala na nějakou úroveň, pak už dál postupuje relativně pomaleji s tím, jak se do popředí dostávají parametry typu kvality institucí, schopnosti rychlé absorpce a vytváření inovací zvedajících produktivitu, a tedy i životní úroveň. Přestože jsme již jednou byli v dobovém předválečném kontextu vyspělou zemí, pár desetiletí jsme se pohybovali mimo globální ekonomiku a tržní alokaci kapitálu, a překonání téhle pasti je pro nás objektivně obtížné. O to těžší, že máme mizernou demografii, mizerné instituce, západoevropská očekávání sociálních standardů a vysoce otevřenou ekonomiku, která je závislá na západní Evropě. Tu ovšem podle všeho čeká chudokrevný ekonomický růst, a to i za předpokladu, že úspěšně zvládne svoji zatím nejtěžší zkoušku a vyhne se ekonomickému a institucionálnímu chaosu.
Co by Češi měli udělat, a víme to všichni, nejen Miroslav Kalousek, je zvednout konkurenceschopnost. Není v této zemi jediné politické strany, která by se tím nezaklínala. Jiná věc je, co navrhují, když přijde na lámání chleba. Vláda strategii má, a solidní, existují ovšem pochybnosti o tom, zda bude schopna ji realizovat, což je stará česká bolest jdoucí napříč moderní historií.
Vezměme si to popořádku a začněme daňovou reformou. Má-li tato přispět ke konkurenceschopnosti, pak samozřejmě nejde o nějaké stravenky. Ty mimochodem zcela přehlušily třeba chvályhodný počin fiskální podpory firem při nákupu výzkumných a vývojových prací od vysokých škol a výzkumných ústavů včetně soukromých subjektů. Což je jedna z věcí, které české vědě a výzkumu mohou opravdu pomoci, mimo jiné i v hodnocení efektivnosti aplikovaného výzkumu, přinejmenším v hospodářsky orientovaných oborech.
Stěžejním úkolem daňové reformy však mělo být to, čemu se říká „fiskální devalvace“. Tedy snížit zdanění práce cestou redukce sazeb sociálních a zdravotních odvodů a vzniklý výpadek kompenzovat nepřímými daněmi. Když odhlédneme od eufemismů, neznamená to nic jiného než sjednotit daň z přidané hodnoty, anebo podstatně sblížit daňové sazby.
Portugalci nebo Řekové potřebují fiskální devalvaci mnohem více než Češi, neboť mají euro, a dokud ho budou mít, pak jim cesta klasické devalvace zůstává uzavřena. Interní devalvace, tedy snížení cenové hladiny včetně úrovně mezd a platů, se ukazuje jako nesmírně bolestivá, a tak třetí forma devalvace, ta fiskální, která by zároveň snížila celkové mzdové náklady (díky snížení odvodů) a zvedla čistý vývoz při zachování fiskální neutrality, zůstává asi jedinou nadějí. Při plovoucím kurzu koruny mají tvůrci hospodářské politiky v Česku větší manévrovací prostor, ale nijak zázračný. A tak fiskální devalvace musí být nevyhnutelně na prvním místě priorit daňové reformy.
Pokud si to srovnáme s jejím zacílením, je zjevné, že tenhle manévr se podařilo udělat jen v míře nepatrné, řádově jde o stokoruny. Jinak řečeno: žádná podstatná změna snížení celkových nákladů práce, která by přispěla prostřednictvím fiskální devalvace ke zvýšení konkurenceschopnosti, se v Česku nekoná. A to přesto, že ke sblížení sazeb DPH došlo a podle všeho dojde i k jejich sjednocení (až na nepatrné výjimky).
Příčiny musíme hledat jednak v samotné daňové struktuře, jednak v dalších reformách, především v reformě důchodového systému, a zčásti i v reformě zdravotnictví.
Tolerovaní černí pasažéři
Ukazuje se zkrátka, jak v Česku koaliční vládnutí generuje ekonomicky špatné kompromisy. S imperativem konkurenceschopnosti by například bylo konzistentní vyloučit černé pasažérství v sociálním a zdravotním systému, jež je zjevné v případě OSVČ a je trnem v oku odborům i levicové části politického spektra. Mimochodem na to, aby vám tento dualismus na trhu práce vadil, nemusíte mít s levicí nic společného, stačí vědět, že to trh práce deformuje a oslabuje to příjmovou základnu veřejných rozpočtů.
„Zaříznout“ jenom samotné černé pasažérství samo o sobě by konkurenceschopnosti nepomohlo, neboť pro ni je ještě daleko důležitější celkové zpružnění trhu práce prostřednictvím „flexikurity“, tedy snížení nákladů na propuštění zaměstnanců firmám, jimž se nedaří výměnou za vyšší dávky sociálních podpor podmíněných rekvalifikací, placených z všeobecných daňových výnosů. Tedy nikoli ze zdanění práce, což je pro konkurenceschopnost důležité, neboť jí víc vadí nevhodně nastavená daňová struktura než samotný rozsah přerozdělování. V opačném případě by skandinávské státy nemohly být na čelných místech mezinárodních žebříčků konkurenceschopnosti.
Tenhle model mají třeba v Dánsku, zavedli ho sociální demokraté, ale česká levice a odbory o tom nechtěly ani slyšet. Velká dohoda o celkové reformě, tedy omezení černého pasažérství OSVČ výměnou za flexikuritu u zaměstnanců, nebyla možná, ale nakonec se ukázalo, že se nenajde ani malá, koaliční dohoda. Neprošlo Kalouskem podporované zvýšení daňového základu změnou výdajových paušálů (tak, aby plnily svůj původní účel, tedy snížení papírování pro živnostníky, nikoli poměrně velkorysou daňovou úlevu pro řadu kategorií OSVČ), které by rozsah černého pasažérství podstatně utlumilo.
Ministerstvo financí ve svém návrhu daňové reformy v případě OSVČ argumentovalo tím, že nižší platby do systému sociálního pojištění budou znamenat pro OSVČ nižší dávky oproti zaměstnancům. To může platit pro důchody, ale v žádném případě to neplatí pro zdravotnictví, jelikož zde čerpání péče není z pochopitelných důvodů na výši odvedeného pojistného nikterak vázáno. Tam by pomohla podstatná úprava zdravotního pojištění placeného živnostníky zavedením „komunitní prémie“ pro OSVČ tak, aby výše pojistky kolektivně placené všemi OSVČ kryla alespoň jejich náklady na spotřebovávanou zdravotní péči.
Jestliže úpravu paušálů chtěl Kalousek, a naopak ostře proti byla ODS, tak komunitní prémii pro živnostníky nechtěl mezi politickými stranami nikdo.
Zpackaný druhý pilíř
Výnosy ze sbližování sazeb DPH s jeho následným sjednocením tak nemají s fiskální devalvací skoro nic společného – jejich účelem je zalepit díry na důchodovém účtu a kompenzovat očekávaný výpadek pojistného v důsledku zavedení druhého penzijního pilíře. Problém je v tom, že látat díry v prvním pilíři by bylo lepší parametrickými úpravami, které mohly jít do větší hloubky i šíře tak, aby zredukovaly deficity důchodového účtu. A pak je zde problém s druhým pilířem.
Miroslav Kalousek původně chtěl povinný druhý pilíř (což je správně), a pokud paměť neklame, v případě povinného vstupu uznával i nezbytnost existence „státního“ fondu (což je opět správně). Tím, že se v rámci koaliční dohody ustoupilo od povinného členství ve druhém pilíři, se začaly vršit „dizajnérské chyby“ jedna na druhou. Bohužel se nedospělo k závěru, že pokud není povinný druhý pilíř schůdný politicky, pak by dobrovolnost měla spočívat v automatickém členství s možností danou všem účastníkům vyjádřit aktivní nesouhlas. Takováto konstrukce, kterou zavedl již před lety třeba Nový Zéland a od příštího roku ji bude praktikovat i Velká Británie, na sebe logicky váže další „defaultní“ řešení. Kdo se aktivně nerozhodne proti členství, ale zároveň nechce aktivně vstoupit do některého ze soukromých fondů, přičemž jejich správci nesmějí znát identitu svého člena díky anonymním účtům, je automaticky zařazen do státního penzijního fondu životního cyklu. Ten je globálně velmi diverzifikovaný a strukturu portfolia kalibruje podle věkové struktury jeho účastníků a není aktivně spravovaný. Z toho důvodu má velmi nízké administrativní náklady, z čehož rovněž vyplývá, že není třeba bůhvíjak regulovat soukromé penzijní fondy z hlediska výše jimi požadovaných poplatků za správu (ale pouze za správu a za nic jiného), stačí pouze požadovat jejich transparentnost a anonymitu účtů. Tenhle „státní“ fond měla spravovat ČNB, stejně jako spravuje devizové rezervy, protože je ústavně nezávislá a všeobecně respektovaná. Inspirace Švédskem a Norskem je zcela zjevná, ale je to elegantní řešení, tak proč je nekopírovat.
Z dané konstrukce nezůstalo vůbec nic. Nelze než vzpomenout na jedno turecké přísloví: „Jakkoli daleko jsi došel po špatné cestě, vrať se zpátky.“
Zbývá doufat, že pro většinu populace bude vstup do druhého pilíře natolik neatraktivní, že jeho zavedení nebude fiskálně příliš nákladné a do financování prvního pilíře probourá jen malou díru.
Malé plus
Pokud jde o reformu financování zdravotnictví, nic revolučního se na tomto poli neodehrálo a asi ani neodehraje, neboť myšlenka dvousložkového pojistného, tedy kombinace nominální složky stanovené samotnou zdravotní pojišťovnou a solidární procentní sazby, která umožňuje cenovou konkurenci na trhu, nemá na české politické scéně tatínka. A to už vůbec nemluvím o komunitní prémii na švýcarský způsob, která by vyžadovala najít masivní zdroje na financování dnešních státních pojištěnců tak, aby prioritě fiskální devalvace a podpory konkurenceschopnosti bylo učiněno zadost.
Jestliže jsme otestovali metrem konkurenceschopnosti tři hlavní strukturální reformy s poměrně skrovným výsledkem (takové malé plus), pak zůstávají další nástroje, jak ji podpořit. Nepochybně tím, že si budeme lépe vládnout, že podpoříme vědu a školství (ovšem nikoli zavlažováním výzkumu pro výzkum a produkcí absolventů, kteří se na trhu práce neuchytí), že zainvestujeme do infrastruktury, a naopak nebudeme vyhazovat peníze za nesmysly.
Pokud opravdu jdeme do hubených let, především musíme začít úsporněji vládnout a pronikavě změnit způsob, jak stát nakupuje služby, zboží a financuje investice.
Mezitím nám ovšem hrozí, že budeme muset vracet desítky miliard za projekty podpořené původně z evropských fondů jenom proto, že nejsme schopni dodržet jejich standardy. A to ani v soutěžení, ani v kontrolování, ani v ekonomické obhajobě jejich užitku. Připomeňme si, že tyhle projekty kvůli předchozímu očekávání evropské kontroly nebyly s vysokou mírou pravděpodobnosti nastaveny tak drze jako běžný standard placený z „českých peněz“. Jestliže platí tato hypotéza, a stejně budeme vracet desítky miliard, pak si zkuste představit, jak vypadá zbytek financovaný z národních zdrojů. Nákup zboží a služeb ještě pořád nevyužívá úspor z rozsahu daných centralizací nákupu na bázi elektronických aukcí, i když některé resorty, ale i municipality už to zkoušejí s velmi působivými výsledky: všude se dají ušetřit nezanedbatelná procenta, ba i desítky procent. Někde se zveřejňují smlouvy na internetu, někde se zapracovalo na zadávací dokumentaci, a uvidíme, v jakém stavu vyleze z Parlamentu zákon o veřejných zakázkách. Ale o průlomu v hospodaření s veřejnými prostředky se zatím nedá hovořit ani náhodou.
Je jasné, že dokud tahle oblast nedozná ale vskutku dramatického zlepšení, pak každoroční rozpočtový rituál, obhajoba potřeby výdajových škrtů a snižování rozpočtových schodků bude nejen pro ministra financí, ale i celý kabinet martyrium, zatímco veřejnost bude toto snažení do značné míry vnímat úkorně – jako pouštění žilou. Krásné může být Česko od přírody, ale čisté bude jen na základě usilovné práce a vědomé volby. Co jeden dva věnce, celý vavřínový háj čeká na politiky, kteří tohle pochopí.
