VÁLKA O NIC

Nejasný smysl ústavního sporu mezi vládou a prezidentem

Díky náhlému osvícení vicepremiéra pro legislativu Pavla Rychetského dospěla Česká republika k novému evropskému primátu v podobě ústavního sporu o kompetence mezi vládou a prezidentem republiky. Miloš Zeman nečekaně v úterý 28. listopadu svolal vládu na utajené jednání v Poslanecké sněmovně. Tam se ministři dozvěděli od vicepremiéra Rychetského informaci, že premiér má právo kontrasignovat dekrety guvernéra a viceguvernérů České národní banky (ČNB). Havlův postup, při němž nebere ohled na názor vlády, je tedy prý protiústavní. Válka s prezidentem byla na světě. Legislativní objev.
Současný názor vlády vychází z toho, že v Ústavě se v případě pravomocí prezidenta hovoří v článku 62 písm. k pouze o členech Bankovní rady ČNB. Proto prezident může jmenovat členy bez souhlasu premiéra. Funkce v bankovní radě jsou však vyjmenovány až v zákoně o ČNB, a proto se na ně vztahuje článek 63 Ústavy, kde se říká, že v případě pravomocí delegovaných prezidentovi zvláštním zákonem je nutná kontrasignace předsedy vlády. Oproti tomu hradní právníci trvají na absolutní kompetenci prezidenta. Ředitelka legislativního odboru Kanceláře prezidenta republiky Brigita Chrastilová uvádí, že zákon o ČNB pouze pojmenovává jednotlivé funkce v bankovní radě, stanoví jejich počet a funkční období, ale nezavádí novou jmenovací pravomoc prezidenta. Tudíž není důvod odvolávat se na článek 63 Ústavy. Pokud by to tak zákonodárce mínil, Chrastilová tvrdí, že by musel použít jinou formulaci. Například že prezident jmenuje guvernéra a viceguvernéry z členů bankovní rady, jak to je formulováno v zákoně o Ústavním soudu, kde je výslovně stanoveno, že prezident jmenuje předsedu a místopředsedy ze soudců Ústavního soudu. Pokud by se vycházelo z výkladu předloženého vládou, tedy z toho, že jednotlivé funkce jmenované v zákoně o ČNB zakládají no–vou jmenovací kompetenci vyžadující kontrasignaci, stal by se článek 62 Ústavy nepoužitelným. A protože Ústava stojí nad zákonem, je Chrastilová přesvědčena, že vládní výklad neobstojí. Kdo má pravdu, otestuje s největší pravděpodobností Ústavní soud, neboť vláda je podle všeho na svém zasedání 4. prosince připravena rozhodnout o tom, že půjde s prezidentem do soudního sporu. Spor může přitom nabýt kuriózních rozměrů. Zdá se totiž, že i samotné zasedání vlády 28. listopadu nebylo zcela ústavní. Sešlo se totiž, aniž by byl informován prezident, který má ústavní právo zúčastnit se jakéhokoli jednání vlády a má právo vyjadřovat se ke všem bodům jednání. Je rovněž nepochybné, že od počátku existence České republiky panuje praxe, kdy jsou funkcionáři ČNB jmenováni bez kontrasignace. Tradici zahájil Milan Uhde, který jako předseda sněmovny zastupoval ještě nezvoleného prezidenta a s odvoláním na článek 62 jmenoval v lednu 1993 prvním českým guvernérem Josefa Tošovského. Potom v únoru naopak premiér Václav Klaus dostal ke kontrasignaci dekrety dalších členů bankovní rady, což bylo kvalifikováno jako omyl pracovníků prezidentské kanceláře a sám Klaus se k této kompetenci nijak nehlásil. Všechna další jmenování proběhla bez kontrasignace a nikdo se tomu nedivil. Ještě v letos v srpnu při diskusi o novele zákona o ČNB vystupoval Rychetský s argumentací, že je třeba pozměnit Ústavu, aby bylo možné zavést kontrasignaci, neboť jinak se schvalovaná novela zákona dostane do rozporu s Ústavou. Něco to stojí. Ostrý spor nepochybně ovlivňuje pověst země v zahraničí a může mít přímé ekonomické dopady. Finančním trhům dává jasný signál, že vláda hodlá zasahovat do nezávislosti centrální banky všemi dostupnými prostředky. To bezesporu komplikuje udržení stabilního vývoje měny. Koruna se také hned po zveřejnění informace o ústavním sporu propadla o třicet haléřů na euro. Nejasné je také to, jaký může mít vliv případné rozhodnutí soudu ve prospěch vlády na legitimitu dosavadních kroků České národní banky. Právníci sice tvrdí, že všechna rozhodnutí platí, i kdyby bylo shledáno nelegitimní dosazování čelných funkcionářů ČNB, nicméně pochybnosti vzniknout mohou. Guvernér podepisuje například rozhodnutí o uvalení nucené správy či souhlas s prodejem větších balíků akcií komerčních bank. Bez jeho podpisu není takový dokument platný. Akcionáři postižení nucenými správami se nyní mohou pokusit u soudu zpochybnit legitimitu jejich faktického vyvlastnění, a to přinejmenším zkomplikuje centrální bance život, nemluvě o případných katastrofách, které by mohlo přinést rozhodnutí soudu ve prospěch žalobců. Kampak, pane premiére? Je dosud nezodpovězenou otázkou, co vláda svým postupem vlastně sleduje. Miloš Zeman opakovaně veřejně odmítl Zdeňka Tůmu jako guvernéra ČNB. Nyní vicepremiér Pavel Mertlík tvrdí, že nejde o Tůmu, ale o vyjasnění ústavních kompetencí vlády a prezidenta. To je také poněkud nejasné. Tyto kompetence má změnit nový zákon o ČNB a příslušná novela Ústavy. I v případě, že novela neprojde, bude se v době do parlamentních a prezidentských voleb měnit jediný člen bankovní rady a tím je čerstvě jmenovaný a vládou zpochybněný viceguvernér Luděk Niedermayer. Jedno místo v radě nemůže nijak ovlivnit její rozhodování. Nejasné je také to, co by následovalo v případě, že by soud uznal nutnost kontrasignace. Zdeněk Tůma by nebyl guvernérem a Nie–dermayer viceguvernérem. Nový kandidáti by museli být vybíráni z ostatních členů rady. Znamenalo by to tedy patrně snahu vlády o postup Oldřicha Dědka na post guvernéra a Pavla Štěpánka na viceguvernérskou pozici. S tím by však zase musel souhlasit prezident a o tom lze dost silně pochybovat. Je potom otázkou, zda by to rada ve svém složení vůbec přežila. Odstavení funkcionáři by s největší pravděpodobností uvažovali o abdikaci a odchodu z ČNB. Každopádně spolupráce v týmu rozhodujícím o měnové politice by byla zásadním způsobem narušena. Ústavní žaloba tak může významně poškodit akceschopnost bankovní rady do budoucna. Možná premiér doufá, že zpochybněná rada nebude mít dost sil pro přitvrzení měnové politiky v případě očekávaného zhoršení vnitřní i vnější ekonomické stability. Mezi pozorovateli politické scény se nicméně vyskytuje i daleko prostší a patrně i pravděpodobnější vysvětlení postupu vlády. Miloš Zeman po volebním debaklu čelí ostré kritice uvnitř strany, a tak hledá nepřítele, proti němuž by se mohla strana sjednotit. Tím by se mohl stát prezident a bankovní rada, kteří v jeho předkládané představě usilují o zabrzdění ekonomického růstu, čímž by mohli poškodit sociální demokracii v parlamentních volbách v roce 2002. Tomu nasvědčuje i Zemanův bezprecedentní útok na Tůmu, kdy prohlásil, že nový guvernér bude preferovat zájmy skupiny Patria a sdružení Lípa před zájmy státu. Na měnové frontě klid. Samotná bankovní rada přitom začala v pátek 1. prosince pracovat v novém složení. Zásadnější posuny v měnové politice nejsou zatím na pořadu dne. Probíhá hodnocení hospodářského vývoje a jeho důsledků na stabilitu měny. Základní rámec měnové politice dává střednědobá dohoda s vládou, podle níž by měla inflace po krátkém vzestupu lineárně klesat na hodnotu jedno až tři procenta v roce 2005. Je zjevné, že koncem příštího roku se může skutečný vývoj od těchto záměrů značně odlišovat. Rizika spočívají především v růstu deficitu veřejných financí, který může nadměrně zvýšit poptávku, a v časovém nesouladu mezi přílivem zahraničního kapitálu a růstem produkční kapacity české ekonomiky. To může vést ke zrychlení již dnes rostoucího schodku obchodní bilance a k problémům na běžném účtu platební bilance. Zatím však měnové podmínky samovolně zpřísňuje posilující kurs koruny, takže pravděpodobnost zvýšení úrokových sazeb je poměrně nízká, a patrně to tak ještě nějaký čas bude. Viceguvernér Luděk Niedermayer však upozorňuje, že kurs se může změnit neočekávaně a důsledky takového měnového uvolnění se potom promítají v ekonomice zcela bezprostředně. Zvýšené úrokové sazby však zapůsobí až za devět měsíců. Nyní se tedy vlastně rozhoduje o nastavení měnové politiky v září příštího roku. Co udělá do té doby kurs, není příliš jasné, i když analytici počítají s tím, že si díky přílivu kapitálu silnou úroveň zachová. Trhy nyní budou velmi ostře sledovat chování bankovní rady. Zejména zda silný politický tlak nepovede k narušení její nezávislosti. To by mohlo vést k tomu, že bankovní rada bude naopak přísnější, než je třeba. „Byli jsme již svědky případů, kdy ve světě cen–trální banka pod tímto tlakem raději sazby nesnížila, i když mohla, nebo je zvýšila, i když nemusela, říká Niedermayer. „Nemyslím, že jsme v takové situaci, abychom se chovali podobně, dodává však.

PRÁVNÍCI NEMAJÍ JASNO Na interpretaci Ústavy se neshodují ani nezávislí právníci. Jedna skupina právníků, s nimiž týdeník EURO hovořil, argumentuje tím, že v zákoně o ČNB jsou dvě kategorie členů vedení centrální banky: jednak guvernér a viceguvernéři, jednak „další členové z řad vedoucích pracovníků . Profesor ústavního práva Václav Pavlíček z pražské Právnické fakulty prohlašuje, že vzhledem k tomu, že tito „další členové splňují kvalifikační předpoklady už podle zákona o ČNB tím, že v bance delší dobu působili na odpovědných místech, kontrasignace nutná není. Guvernér ani viceguvernéři ovšem takovou podmínku kvalifikace stanovenu nemají. Je proto logické, že by neměl o jejich schopnostech rozhodovat pouze prezident, tím spíše, že v rámci svých výlučných pravomocí není za své jednání nijak odpovědný. „Kontrasignace je nutná, v demokratické společnosti musí platit princip odpovědnosti, a pakliže by nejvyšší vedení České národní banky nebylo nikomu odpovědné, princip by se vytrácel, uvedl Václav Pavlíček. „Princip kontrasignace byl běžný už za první republiky. K tomu, že kontrasignaci nikdy dříve nikdo nevyžadoval, se ptá: „Když nebudete dva roky platit daně, budete třetí rok jednat v souladu se zákonem? Naopak například Milan Tomeš z plzeňské Právnické fakulty uvádí, že je třeba vycházet z omezenosti státní moci, tedy z toho, že státní moc má jen ty pravomoci, které jí dává zákon. Nikde není stanoveno, že by kontrasignace vedení ČNB byla v pravomoci předsedy vlády. „Tato pravomoc s kontrasignací zcela zjevně spojena není. Tomeš připomíná, že navíc je třeba uvážit, zda s podpisem prezidenta je spojeno právo spolupodpis odmítnout (například zákon), tedy vetovat. U takových rozhodnutí jsou spolupodpisy jiných osob podmínkou platnosti. Je jasné, že u bankovní rady tomu tak není. „Jde o účelový výklad Ústavy, uvedl. Pavlíček ovšem taková slova odmítá: „Ve svém komentáři k Ústavě jsme již dávno uváděli to, čím dnes argumentuje vláda, náš výklad zná i řada poslanců. Vládní představitelé jsou zřejmě ochotni dovést spor až před Ústavní soud. Profesor Pavlíček si ale není příliš jist, zda Ústavní soud skutečně má pravomoc takový spor rozhodnout. „Dalo by se dost pochybovat o tom, zda skutečně jde o kompetenci. Dodává, že nejspíše i proto se spor nakonec vytratí do ztracena. Tůma a všichni ostatní členové bankovní rady na svých židlích zůstanou sedět.