VE STÍNU POLITIKY

V l á d a     a     Č N B

Česká národní banka se stala cílem razantních politických útoků, které směřují k úpravě jejího postavení. Pokud politici nevylijí s vaničkou také dítě, mohlo by to být ku prospěchu národního hospodářství.

Na první pohled je vše jasné. Česká národní banka je a musí být systémově i personálně politicky nezávislá a všechny útoky proti této zásadě jsou škodlivé. Co to ale je nezávislost centrální banky v našich podmínkách? Nemá jí Česká národní banka náhodou až příliš, aniž by věděla, jak s ní správně nakládat? A proč vlastně politici na centrální banku tak vehementně útočí?

Kořeny neklidu

Rozhodně nejde pouze o chuť nových sociálnědemokratických vládců zahrnout do rozdávání dobře placených postů pro své přívržence také Českou národní banku. Ke kritikům ČNB patří nejen sociálnědemokratický premiér Miloš Zeman a někteří jeho spolupracovníci, ale hlavně předseda opoziční Občanské demokratické strany a sněmovny Parlamentu Václav Klaus.

Klausovi se dnes nelíbí na centrální bance téměř nic. Z jeho veřejných výroků vyplývá, že by chtěl změnit „zásadním způsobem jak bankovní radu ČNB, tak její měnovou politiku a alespoň trošku rovněž statut této instituce. Centrální banka podle Klause ekonomiku „dusí a její koncept zacílení měnové politiky na čistou inflaci je „velkou chybou . V sedmičlenné bankovní radě ČNB sedí „rychlokvašky , k nimž řadí především nejmladšího člena, dvaatřicetiletého Luďka Niedermayera. Na jméno nemůže Václav Klaus přijít ani svému bývalému spolupracovníkovi z Ekonomického ústavu Miroslavu Hrnčířovi, který jako vrchní měnový ředitel ČNB nyní prakticky provádí její politiku cílování inflace. Předseda Klaus samozřejmě viní ČNB i ze špatného stavu bankovního sektoru, k němuž on sám nepochybně jako premiér nemalou měrou přispěl.

Obzvláště velkým neoblíbencem Václava Klause je ale nynější guvernér ČNB Josef Tošovský, jehož Klaus vlastně do této funkce na konci roku 1989 sám vyzdvihl. Tošovský udělal z pohledu Klause zřejmě hned několik chyb - v roce 1996 přitvrdil bez konzultace měnovou politiku ČNB, přijal premiérskou funkci na výzvu prezidenta Václava Havla po Klausově demisi v rámci sarajevského atentátu na sklonku roku 1997, a nakonec se letos v létě dokonce do čela ČNB vrátil. Klaus rád dává k dobru historku, jak mu v červnu 1996 přišel Tošovský poblahopřát s celou bankovní radou na zahradu vládní Strakovky k pětapadesátým narozeninám. Guvernér přinesl whisky, kterou Klaus prý nemá rád, a po gratulaci mu údajně jen tak mimochodem sdělil, že se ČNB rozhodla zvýšit povinné minimální re-zervy komerčních bank. Takový přístup se Velkého Stratéga transformace dotkl. Ještě více ale utrpělo jeho já na jaře dalšího roku, když ho kritický vývoj ekonomiky, předvídaný centrální bankou, přiměl k dvoukolovému vyhlášení známých restriktivních balíčků.

Premiér Miloš Zeman je ve své kritice ČNB jakoby umírněnější a soustřeďuje svou pozornost hlavně na požadavek nižších úrokových sazeb, od nichž si slibuje povzbuzení ekonomiky. Ve skutečnosti ale míří dál a chtěl by rozšířit obvyklé pověření centrální banky ze sféry peněz, bankovního dohledu a inflace také na hospodářský růst, podobně jako němečtí sociální demokraté by rádi viděli Bundesbanku a Evropskou centrální banku, jak se přímo starají o snižování nezaměstnanosti. Podobné myšlenky nejsou zcela cizí ani Václavu Klausovi.

Nervozitu zvyšuje i skutečnost, že jmenování guvernéra a šesti ostatních členů bankovní rady s šestiletým mandátem je ze zákona výlučně v rukou prezidenta republiky, dnes Václava Havla. Ten se s Klausem bytostně nesnáší a láskou neoplývá ani k Miloši Zemanovi. Na druhé straně si některé lidi z bankovní rady ČNB velmi oblíbil, zejména Josefa Tošovského, ale například také Luďka Niedermayera. Mandát čtyř členů bankovní rady, konkrétně Oty Kaftana, Jana Víta, Jiřího Pospíšila a Pavla Kysilky, vyprší v únoru příštího roku. Kdo z nich půjde jinam, kdo koho nahradí a hlavně jakou měnovou politiku potom bude ČNB prosazovat? Pokušení dát touto cestou Klausovi i Zemanovi co proto může být pro Havla veliké. Platí to ale i naopak. Kritiku ČNB ze strany ČSSD a ODS rozhodně nelze brát na lehkou váhu, protože obě strany mají dostatečnou sílu, aby postavení ČNB i způsob obsazování její rady změnily.

Příliš moci

Podle zákona je hlavním cílem České národní banky zabezpečování stability měny. Aby tento cíl mohla plnit, zmocňuje ji zákon mimo jiné k určování měnové politiky, k dohledu nad komerčními bankami a k péči o účelný rozvoj bankovního systému. Zodpovídat se nikomu nemusí, pouze se od ní chce, aby dvakrát ročně podala Parlamentu zprávu o měnovém vývoji a nejméně jednou za tři měsíce informovala o témže veřejnost. ČNB řídí sedmičlenná bankovní rada v čele s guvernérem, jejíž členy jmenuje na dobu šesti roků, a v několika málo přesně určených případech také může odvolat, prezident republiky. Bankovní rada přijímá rozhodnutí nezávisle na pokynech vlády či kohokoli jiného prostou většinou hlasů, proto také má lichý počet členů. Jejího zasedání se může zúčastnit pověřený člen vlády s hlasem poradním, což je obvyk-le ministr financí. Guvernér ČNB se naopak může účastnit s poradním hlasem zasedání vlády.

V těchto několika parafrázovaných suchých větách ze zákona o České národní bance je obsažena obrovská moc. Další mohutné pravomoci ČNB jsou roztroušeny v jiných právních normách. Centrální banka kupříkladu nejen vydává a odebírá licence komerčním bankám, ale podle poslední novely zákona o bankách také může zabránit akcionářům kterékoli banky ve výkonu jejich vlastnických práv.

Kdyby Česká národní banka nebyla nezávislá, mohly by si vládní strany dělat s ekonomickými podmínkami společnosti v podstatě, co je napadne. Kupříkladu nyní by se politická závislost ČNB mohla projevit tak, že bychom měli rozpočet pro rok 1999 s ještě vyšším deficitem než jedenatřicet miliard korun, ale zároveň nízké úrokové sazby s cílem napomoci jak ekonomice, tak splácení státního dluhu. Lid by se zřejmě zpočátku nechal zmást nadějí na brzký konec hospodářské recese a na zlepšení životní úrovně. Později by ale zřejmě hořekoval nad růstem inflace, poklesem kursu koruny, zvýšenou nezaměstnaností a ještě nižšími reálnými úroky z vkladů než dnes. Před dalšími parlamentními volbami by mu vláda mohla zavřít ústa nově vytištěnými penězi a slibem masivního hospodářského rozvoje z nových a nových deficitů, až by to skončilo jako v románu U snědeného krámu.

Debata je na místě

Takové nebezpečí by nás ale nemělo odvádět od úvah, zda Česká národní banka pracuje dobře, či ne, anebo zda zákon o ní by se neměl změnit. Je hodně signálů, že změny potřebné jsou.

K nynější kritice přispěla cen-trální banka ve velké míře také sama svým počínáním. Až do roku 1994 se zdála být ČNB, respektive její federální předchůdce, v očích laické a odborné veřejnosti i politiků zcela v pořádku, ba dokonce plně na výši. Vzpomeňme jenom hladký přechod v roce 1990 z jednostupňové bankovní soustavy na dvoustupňovou, zahrnující i komerční banky. Anebo na perfektně provedenou měnovou odluku od Slovenska v roce 1993.

Obrázek se ale změnil v roce 1995, kdy se definitivně utrhla lavina krachů komerčních bank. Právě v bankovním sektoru se centrální banka nechala poprvé a s fatálními důsledky pro celou ekonomiku vtáhnout do politiky. Společenská objednávka bezprostředně po roce 1989 totiž zněla na vznik velkého počtu komerčních bank, které měly obsloužit rychle rostoucí novou vrstvu podnikatelů a také rozsáhlou privatizaci. Spěchalo se, chyběly zkušenosti a instituce zvaná bankovní dohled vlastně ani neexistovala. Bankovní licence se však vydávaly jak na běžícím pásu a s důsledky tohoto postupu si nikdo neví rady dodnes. Privatizace bývalých státních bank navíc ustrnula v půli cesty. Výsledkem se stal bankovní sektor, který je přes mohutné injekce z veřejných prostředků trvale ve špatném stavu a plný nedobytných úvěrů a který má dnes panický strach vůbec někomu nějaké peníze půjčit.

Další kaňka se objevila v létě 1996, kdy ČNB přitvrdila měnovou politiku. Hrubý domácí produkt tehdy ještě krásně rostl, i když nižším tempem než o rok dříve. Rostl ale také deficit zahraničního obchodu a běžného účtu platební bilance. Na výzvy ČNB ke stažení přebytku státního rozpočtu z oběhu vládní koalice nereagovala. Centrální banka přitvrzením politiky sledovala primárně cíl zastavit narůstající vnější nerovnováhu. Druhým, ne příliš zdůrazňovaným, nicméně několikrát vyřčeným cílem bylo nahradit tvrdším měnovým prostředím socialisticky měkké podmínky, jež podnikům vytvářela pravicová vláda Václava Klause ve své hrůze před bankroty podniků a nezaměstnaností, které by mohla využít k útoku proti ní levice. Právě v roce 1996 se cesty ČNB a vlády jako by rozeběhly jinými směry.

Na jaře 1997 se stala vnější a také už i vnitřní nerovnováha natolik kritickou, že vláda přijala nejdříve první a potom i druhý balíček opatření, které redukovaly rozpočtové výdaje. Z tehdejšího boje o kurs koruny, na nějž zaútočili spekulanti, vyšla centrální banka jako poražená - její devizové intervence byly zcela zbytečné a událostmi vynucený přechod z pevného kursového pásma na volný floating, označovaný zpočátku zcela nepochopitelně jako řízený, se ve světle krize ukázal jako opožděný. Následovalo zpomalení růstu ekonomiky, doprovázené stále velmi restriktivní měnovou politikou ČNB. Ta přetrvala až do prvního letošního pololetí, kdy se hrubý domácí produkt začal snižovat už nejen relativně, tedy pokud jde o tempo růstu, ale dokonce i absolutně. Nyní jsme ve fázi, kdy centrální banka i vzhledem k situaci ve světě jako by prozřela a snižuje úrokové sazby o sto šest. Je zcela pochopitelné, že odborně velmi složitý, ale politicky velmi jednoduchý a líbivý argument, že za nynější ekonomickou recesi mohou především vysoké úrokové sazby centrální banky, se dostal do prvního patra veřejné pozornosti. Více či méně ho používá jak Miloš Zeman, tak Václav Klaus, i když každý z jiných důvodů. O žádné věcné analýze, která by tento argument přesvědčivě potvrzovala, či vyvracela, se však mezi odborníky neví. Zdá se ale být zřejmé, že vysoké centrální úrokové sazby se na zpomalení ekonomiky podílely. Ekonomická recese však evidentně není pouze důsledkem horentních sazeb, ale pramení rovněž z krize bankovního sektoru. Ten totiž ekonomiku podvazuje taky.

Přestřelený cíl

Vůbec největší argument dala ČNB do rukou oponentům chybným prováděním měnové politiky na základě cíle v podobě čisté inflace. Logika celé záležitosti je přitom velmi jednoduchá a přesvědčivá. Na zasedání 21. prosince 1997 stanovila bankovní rada ČNB jako cíl pro rok 1998 čistou inflaci v rozmezí 5,5 až 6,5 procenta a pro rok 2000 orientačně mezi 3,5 až 5,5 procenta. Zároveň deklarovala, že v případě odlišného vývoje podmínek bude příslušným způsobem upravovat krátkodobé úrokové sazby. To se sice děje, ale s velkým zpožděním, takže nyní je čistá inflace na 3,4 procenta, tedy dokonce pod spodní hranicí orientačního cíle do konce století. Dvoutýdenní reposazba ČNB se přitom letos snížila jen ze 14,75 na jedenáct procent. Do toho začal klesat hrubý národní produkt a komerční banky daly najevo, že vzhledem ke špatnému stavu vlastních úvěrových portfolií s úvěrovou expanzí nepočítají. Guvernér Josef Tošovský přitom v poslední době stále opakuje, že tu je ještě další prostor pro snižování sazeb, jako by si někdo myslel opak. Neváhá již dokonce kritizovat chování banky v době svého premiérování. Podle jeho názoru bylo silné oslabení poptávky a dezinflační tlak znát již v únoru a březnu, zatímco banka reagovala poprvé a velmi opatrně až na počátku léta. Naposledy a nebývale kriticky vystoupil minulý týden v londýnských Financial Times.

Čistá inflace, respektive normální spotřebitelská inflace očištěná o deregulační a další administrativní opatření, se ve světě jako měnový cíl běžně používá. U nás jde však tak trochu o nešťastné řešení, zejména když se ČNB na něj koncentruje i propagačně. Je to dáno tím, že růst spotřebitelských cen je v dané etapě ovlivňován ve velké míře právě cenovými deregulacemi, takže s realitou toho čistá inflace moc společného nemá a jako taková také byla veřejným míněním odmítnuta.

ČNB naopak zdůrazňuje výhody inflačního cílení jako nástroje provádění měnové politiky. Pokud to funguje a cíl se plní, je to nesporně pravda. Stanovení inflačního cíle totiž umožňuje všem tvůrcům hospodářské politiky předvídat reakce centrální banky na připravované kroky. Bude-li například příliš expanzivní rozpočet, banka zvedne sazby. Bude-li spíše restriktivní, banka bude měnovou politiku uvolňovat. To je daleko průhlednější politika než dosud používané řízení měnové zásoby. V ČNB si také proto pochvalují ministra Svobodu, neboť příjmy i výdaje rozpočtu vycházejí z očekávané inflace, na níž se bankéři s ministerskými úředníky shodli. To je ale jen základ tolik potřebné souhry mezi centrální bankou a vládou.

Nyní je míč na vládní straně hřiště. Právě ministři nyní musí dokazovat, že o koordinaci vládní hospodářské a bankovní měnové politiky stojí. Zatím jim to moc nejde. Příkladem je rozhodnutí zvýšit platy v rozpočtové a příspěvkové sféře o více než dvanáct procent. To představuje reálný růst mezd o pět až šest procent, což je dvakrát víc než přírůstek mezd přijatelný jako průměr v celé ekonomice. Místo aby vláda projevila ochotu jednat o mzdovém vývoji, dává od podobných jednání ruce pryč. Slibovaný Pakt stability, který by se měl uzavřít s odboráři, se nekoná. Tošovský proto podniká zoufalé pokusy jednat s nimi sám, i když k tomu nemá vůbec žádný mandát.

Podobně ohrožuje stabilitu státních financí již ve střednědobém horizontu zjevná neochota provést zásadní sociální reformu, která by snížila podíl mandatorních výdajů na státním rozpočtu. Už jen krčení ramen pak vyvolává stanovisko místopředsedy vlády Rychetského, že mimosoudní dražby zástav budou možné až někdy po roce 2000. V praxi to totiž znamená, že banky budou muset držet v umrtvených rezervách navíc zhruba čtyřicet miliard korun. Pokud bude vývoj pokračovat dosavadním směrem, musí se Zemanův kabinet dostat do stejného vztahu s ČNB, v jakém byl Václav Klaus. Možná i odtud pramení jejich až dojemná shoda názoru na úlohu centrální banky při vzniku recese.

Problém trvá

Samotné změny v právním postavení centrální banky toho moc nevyřeší. Jmenování členů bankovní rady je podle mezinárodních zkušeností možné praktikovat nejrůznějšími způsoby. Základním principem je zajistit vznik politicky nezávislého týmu s vysokou odbornou autoritou. V našich podmínkách však přesun jmenovací kompetence z prezidenta například na Senát může znamenat delegování lidí v podobě dva za ČSSD, dva za ODS a dva za menší strany. Taková politizace je velmi nebezpečná pro kapsu lidí.

Žádná změna se pro příští - únorové - jmenování nestačí prosadit a je otázkou, jak Havel využije svých kompetencí. V roce 1992 akceptoval veto tehdejšího premiéra Klause vůči opětovné kandidatuře Miroslava Kerouše. Bude nyní podobně naslouchat Miloši Zemanovi, nebo dá jen na názor guvernéra Tošovského? Nelze vyloučit, že se naruší již tak velmi křehké vztahy mezi vládou a centrální bankou.

Zdá se, že předmětem politických sporů asi nebude ani tak požadavek na ústavní zakotvení povinnosti ČNB přihlížet k potřebám hospodářského růstu, jako spíše personální obsazení bankovní rady. Vláda připouští, že úprava povinností centrální banky vůči vládní hospodářské politice má spíše morální rozměr. Naopak názor, že by vláda měla ovlivňovat inflační cíle, ČNB odmítá. Argumentuje tím, že jde o odborné posouzení schopnosti ekonomiky stlačit při přijatelných nákladech růst cen na minimum. V takové diskusi nemá politika místo a ministr financí se může v rámci bankovní rady seznamovat se všemi podklady. Samozřejmě, že se k nim může také vyjadřovat, a tak měnovou politiku nepřímo ovlivnit.